Bei der konstituierenden Sitzung des neu gewählten 21. Deutschen Bundestages am 25. März 2025 trug die Abgeordnete Cansin Köktürk (die Linke) ein schwarz-weißes Halstuch um den Hals geknotet. Dabei handelte es sich um eine „Kufiya“, die medial auch „Palästinensertuch“ genannt wird. Als Reaktion darauf haben sich drei Abgeordnete der CDU/CSU-Fraktion in einem Schreiben an Bundestagspräsidenten Julia Klöckner gewandt und eine Einordnung gefordert, ob das Tragen der Kufiya gegen die Geschäftsordnung des Bundestages und die Würde des Hauses verstößt.

Da es an einem (verfassungs)rechtlich ableitbaren abstrakten Normbestand zur Symbolverwendung durch Abgeordnete fehlt, werden entsprechende Fälle insbesondere über einzelfallbezogene Ordnungsmaßnahmen gelöst. Dabei kann sich der (rechtliche) Maßstab  jedoch erheblich unterscheiden, je nachdem, welche Bedeutung dem jeweiligen Symbol zugeschrieben werden kann. Es bedarf deshalb einer grundlegenden Auseinandersetzung mit der juristischen Methodik der Symboldeutung, um zu vermeiden, dass Symbolik im parlamentarischen Raum – ggf. politisch motiviert – willkürlich gehandhabt bzw. sanktioniert wird.

Zwischen Recht und Parlamentspraxis

Welcher normative Charakter einzelnen Verhaltenserwartungen an Bundestagsabgeordnete zukommt, ist abstrakt häufig nicht eindeutig zu bestimmen. Bundestagspräsidentin Klöckner geht im Fall der Kufiya in einem Post auf X – ohne nähere Begründung – von folgendem Grundsatz aus:

„Im Plenum des Deutschen Bundestages wird die politische Auseinandersetzung über das Wort geführt und ausschließlich über das Wort. Meinungsbekundungen durch Spruchbänder, Flugblätter oder Teile der Bekleidung sind nicht zulässig.“

Unklar bleibt, woher ein solches Gebot bzw. Verbot stammt und wie weit es reicht. Geht es um Ablauf und Organisation der parlamentarischen Beratungen – einer Domäne, die in weiten Teilen die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages regelt – verschwimmen die Grenzen zwischen verbindlichem positivem Recht und bloß informalen, wenngleich auch fortlaufend konsensgetragenen Verhaltenserwartungen aus der parlamentarischen Praxis.¹⁾

Die daraus folgenden Unsicherheiten kommen auch in dem Schreiben zum Ausdruck, dass die Abgeordneten bezüglich der Kufiya an Bundestagspräsidentin Klöckner richteten. Dort heißt es zum Ursprung einer vermeintlich übertretenen Norm:

„Es ist langjährige Rechtslage und geübte Praxis im Deutschen Bundestag, dass Symbole politischer Gewalt im Plenarsaal gerügt werden. Wir erinnern in diesem Zusammenhang an einen Vorfall aus dem Jahr 2019, als der damalige Vizepräsident Wolfgang Kubicki das Tragen eines Antifa– Stickers im Plenum rügte.“

Kein abstraktes verfassungsrechtliches Verbot

Jedenfalls ein verfassungsrechtlich vermitteltes abstraktes Verbot der Symbolverwendung im Plenarsaal lässt sich nicht methodisch einwandfrei begründen. Die Vorgaben in Art. 38 ff. GG regeln die Funktionen des Deutschen Bundestages im Gefüge der Verfassungsorgane abschließend und adressieren daran anknüpfend bestimmte Verfahrensfragen.²⁾ Bestimmte Kommunikationsmodalitäten für den parlamentarischen Ablauf gibt der Verfassungstext (jenseits der Vorgabe einer „öffentlichen Verhandlung“ und der Durchführung von Abstimmungen, vgl. Art. 42 GG) nicht unmittelbar vor. Eine originär verfassungsrechtliche Aussage zur Symbolverwendung im Plenum kann daher allenfalls eine teleologische Auslegung der Art. 38 ff. GG geben. Dabei ließe sich ein Regelungsgegenstand umso eindeutiger dem Verfassungsrecht zuordnen, je mehr er den Kernbereich der Aufgaben und Verfahren des Bundestages als Verfassungsorgan betrifft. Umgekehrt unterliegt ein Regelungsgegenstand umso eindeutiger dem Geschäftsordnungsrecht und der parlamentarischen Praxis, je mehr er organisatorische Fragen des parlamentarischen Umgangs und Geschäftsgangs berührt.³⁾

Wo sich auf diesem Spektrum die Symbolverwendung durch Abgeordnete einordnen lässt, ist nicht eindeutig zu beantworten. Das Schrifttum geht dennoch überwiegend davon aus, dass die Plenardebatte durch Rede und Gegenrede geprägt sei und aus verfassungsrechtlicher Perspektive deshalb das gesprochene Wort das (einzige) Mittel zur Auseinandersetzung sein könne.⁴⁾ Auch das Bundesverfassungsgericht formuliert, dass „es (…) Aufgabe des Parlaments [sei], Forum für Rede und Gegenrede zu sein.“⁵⁾

Fraglich erscheint, wie sich eine Beschränkung auf das gesprochene Wort zur Freiheit des Abgeordnetenmandates bzw. den Statusrechten der Abgeordneten gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verhielte. Sowohl das Schrifttum⁶⁾ als auch das Bundesverfassungsgericht⁷⁾ benennen die Statusrechte der Abgeordneten als funktionsbezogene Mitwirkungsrechte. Lehnt man in diesem Sinne einen umfassenden Gewährleistungsbereich im Sinne einer „parlamentarischen allgemeine Handlungsfreiheit“ der Abgeordneten ab, ließe sich in der Folge argumentieren, dass sich die zur Mandatsausübung vorgesehenen Statusrechte der Abgeordneten im Plenum auf die rein verbale Ausdrucksform – als Leitbild der parlamentarischen Auseinandersetzung – verenge.⁸⁾ Allerdings sind Parlamente ihrem Wesen nach umfassende Kommunikationsräume.⁹⁾ Als sozialer Interaktionsprozess ist Kommunikation nie rein verbal zu begreifen, sondern enthält immer auch nonverbale Elemente. Auch im Bundestag finden insoweit symbolische Formen der Staatskommunikation statt, beispielsweise Gedenkveranstaltungen mit kulturellen Darbietungen und besonderer Saaldekoration und -konfiguration. Letztlich wirkt das Parlament also auch in der Staatspraxis nicht ausschließlich als „Arena“ für verbale politische Auseinandersetzungen, sondern zugleich als „demokratischer Ritualort“.¹⁰⁾ Auch wenn es sich dabei um aus dem parlamentarischen Alltag ausgegliederte Sonderveranstaltungen handelt, bietet bereits die Existenz dieser symbolisch vermittelten Dimension parlamentarischer Tätigkeit Anlass zur Frage, warum nonverbale bzw. symbolische Ausdrucksformen per se nicht am verfassungsrechtlichen Schutz des Abgeordnetenmandates teilhaben sollen. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Frage in einer jüngeren Entscheidung nicht abschließend beantwortet. Dabei ging es um die Anordnung der sog. „2G+-Regel“ für die jährliche Gedenkveranstaltung für die Opfer des Nationalsozialismus, die auch während der Corona-Pandemie stattfand, und einen möglichen Eingriff in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG. Das BVerfG hat in seiner Entscheidung zwar selbst keinen Bezug zwischen dieser Veranstaltung und dem Abgeordnetenmandat hergestellt, weil Abgeordnete regelmäßig nur als Zuhörer an den Gedenkveranstaltungen teilnähmen und es an einer hinreichenden Substantiierung eines Bezugs zum Abgeordnetenmandat durch die Antragsteller fehle. In seiner Entscheidung zeigte sich das BVerfG für eine weitere Auseinandersetzung diesbezüglich aber offen (Rn. 40).

Möchte man die Zulässigkeit der Symbolverwendung durch Abgeordnete hingegen nicht anhand des kommunikativen Gehalts bemessen, ließe sich erwägen, ein verfassungsrechtlich vermitteltes Symbolverbot aus dem Gedanken einer Beeinträchtigung des Ablaufs und der Funktionsfähigkeit des parlamentarischen Prozesses abzuleiten. Doch auch nach diesem Maßstab wäre jedenfalls ein abstrakt-generelles Symbolverbot nicht begründbar. Insbesondere bei multifunktionalen Objekten (wie Kleidungsstücken) ist nicht erkennbar, warum diesen – unabhängig vom konkreten Einzelfall – „typischerweise“ eine ordnungsstörende Wirkung zukommen soll, die die Funktionsfähigkeit der parlamentarischen Debatte einschränken kann. Einen solchen eindeutigen Zusammenhang bräuchte es jedoch, um aus den wenigen Regelungen des Grundgesetzes über Funktion und Ablauf des parlamentarischen Verfahrens im Rahmen der Auslegung ein verfassungsimmanentes „Symbolverbot“ abzuleiten. Beispiele für die Vereinbarkeit von Objekten mit einer (vermeintlichen) Symbolkraft und der Ungestörtheit parlamentarischer Abläufe lassen sich jedoch schnell finden: Man denke etwa an Einstecktücher in bestimmten Parteifarben, Krawatten mit kleinen Symbolen (z.B. die bekannte „Hundekrawatte“ des AfD- Abgeordneten Alexander Gauland) oder Ansteckpins am Revers, die in der parlamentarischen Debatte regelmäßig völlig unkommentiert bleiben.

Dass man hinsichtlich einer potenziellen Störwirkung von Symbolik nach Art und Beschaffenheit der Objekte differenzieren sollte, zeigen im Übrigen auch Überlegungen des Gesetzgebers. In diesem Sinne stellte etwa die Gesetzesbegründung zu § 44a Abs. 5 AbgG a.F. (S. 4) klar, dass „reine Fragen der Kleiderordnung“ von einer Prüfung am Maßstab jenes ordnungsrechtlichen Tatbestandes grundsätzlich „ausgenommen [sind], soweit sie nicht allgemeine Regeln des Anstands verletzen.“

Verfassungsrechtliche Rechtfertigung von Einzelfallmaßnahmen

Aus der Verfassung lässt sich also kein abstrakter Maßstab dafür ableiten, welche Symbolverwendung durch Abgeordnete zulässig ist. Dies lässt sich deshalb nur im Einzelfall beantworten, was die Folgefrage aufwirft, welcher Prüfungsmaßstab gilt und wie sich einzelne Ordnungs- und Sanktionsmaßnahmen des Bundestagspräsidiums verfassungsrechtlich rechtfertigen lassen. Das niedrigschwellige Ordnungsmittel der informellen „Rüge“ greift nach der Rechtsprechung des BVerfG bereits seiner Natur nach nicht in die Statusrechte der Abgeordneten ein.¹¹⁾ Soweit aber andere Sanktionsformen – etwa Ordnungsruf, Sitzungsausschluss oder Ordnungsgeld – als Eingriff in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewertet werden müssen, ist zu ihrer Rechtfertigung zwingend ein beeinträchtigtes „kollidierendes“ Verfassungsgut zu bestimmen, etwa die Funktionsfähigkeit der parlamentarischen Debatte.¹²⁾ Lehnt man hingegen ab, dass Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG auch die Symbolverwendung schützt (etwa unter Berufung auf das oben dargestellte Leitbild von „Rede und Gegenrede“), liegt es nahe, Ordnungsmaßnahmen als organisatorische Fragen des Sitzungsablaufs zu begreifen. Diese könnten sich dann schlicht auf die Befugnisse des Bundestagspräsidenten zur Sitzungsleitung stützen und wären nur darauf zu überprüfen, ob sie einen dahingehend möglicherweise bestehenden Beurteilungsspielraum überschreiten.¹³⁾

In einer einschlägigen Entscheidung aus dem Jahr 2012 formulierte der Sächsische Verfassungsgerichtshof in diesem Sinne einen verfassungsrechtlichen Kontrollmaßstab, der nach der Bedeutung des sanktionierten Verhaltens abgestuft ist. In dem zugrundeliegenden Fall sanktionierte das sächsische Landtagspräsidium mehrere Abgeordnete, weil sie eine bestimmte (dem rechtsextremen Spektrum zugeordnete) Modemarke trugen. Zur Kontrolldichte führte der Verfassungsgerichtshof aus:

„[Die] Kontrolle ist umso intensiver, je deutlicher die Ordnungsmaßnahme auf den Inhalt der Äußerungen und nicht auf das Verhalten des Abgeordneten reagiert. In diesen Fällen muss eine Verletzung oder doch Gefährdung konkurrierender [verfassungsrechtlicher] Rechtsgüter vorliegen, die auch Gegenstand der gerichtlichen Kontrolle ist. Im Übrigen ist lediglich zu überprüfen, ob dem Präsidenten bzw. Präsidium alle relevanten Tatsachen bei der Entscheidung bekannt waren, die Bewertung des in Rede stehenden Verhaltens als Verletzung der Ordnung gemessen an der Parlamentspraxis dem Grundsatz der Gleichmäßigkeit entspricht und auch sonst nicht offensichtlich fehlerhaft oder willkürlich ist.“

Zur Bestimmung des Prüfungsmaßstabes bedarf es aus verfassungsrechtlicher Perspektive jedenfalls einer Differenzierung zwischen Darstellungen, die im konkreten situativen Kontext primär den „Inhalt von Äußerungen unterstützen“ und damit dem Schutzbereich des Abgeordnetenstatus angenähert sind,¹⁴⁾ und „sonstigem Abgeordnetenverhalten.“ Diese Unterscheidung setzt ein Element der Symboldeutung voraus, um bestimmen zu können, welcher Funktion das sanktionierte Verhalten für die Wahrnehmung der Abgeordnetenrechte zukommt.

Soweit außerhalb des verfassungsrechtlich determinierten Maßstabs Ordnungsmaßnahmen schlicht mit einem Verstoß gegen die „Würde des Bundestages“ (§§ 36 Abs. 1, 37 GO– BT, § 44e AbgG) begründet werden, wurde in der Literatur zu Recht die Unbestimmtheit dieses Begriffs als Schutzgut kritisiert.¹⁵⁾

Nach alldem wird sichtbar, dass es schon aus rechtsstaatlichen Gründen eines praktisch vorhersehbaren und handhabbaren Prüfungsmaßstabs bedarf, um nachvollziehbar zu machen, warum (in bestimmten Konstellationen) eine Symbolverwendung zulässig sein soll und in anderen nicht. Dies lässt sich auch an der bisherigen Praxis der Sitzungsleitung durch das Bundestagspräsidium ablesen, die keinem erkennbaren Muster folgt. So waren bisher etwa mahnende Hinweise im Hinblick auf das Zeigen von Objekten zu beobachten, beispielsweise in Reaktion auf das symbolische Aufspannen eines zerfledderten Regenschirms (BT– Plenarprotokoll 16/190, S. 20478) oder das Zurschaustellen einer Blumenvase (BT– Plenarprotokoll 16/212, S. 23033 f.) am Rednerpult. Es hat allerdings auch schon Sitzungsausschlüsse gegeben, etwa für das Entrollen beschrifteter Spruchbänder durch Abgeordnete (BT– Plenarprotokoll 17/25, S. 2186 f.). Sogar innerhalb einer Sitzung wurde das auf den jeweiligen Redebeitrag bezugnehmende symbolische Tragen einer Sonnenbrille nicht gerügt, das Aufsetzen einer Mütze durch den Redner hingegen schon (BT– Plenarprotokoll 10/150, S. 11263 ff.). Ungerügt blieb auch das Tragen eines Sportanzugs mit „Gucci– Optik“. Das jüngste Beispiel der Kufiya weist wiederum in eine andere Richtung.

Zur (fehlenden) Operationalisierbarkeit der Deutung

Ein praxistauglicher Prüfungsmaßstab setzt voraus, die von einem konkreten Objekt ausgehende Wirkung zu benennen und so operationalisierbar zu machen. Hierzu sind die bislang genutzten Begriffe, vor allem der Symbolbegriff selbst, der Begriff einer (vermeintlich symbolvermittelten) „Meinungskundgabe“ oder das unbestimmte Schutzgut der „Würde des Bundestages“ nicht geeignet. Wem die Deutungshoheit über die Symbolwirkung zukommt und nach welchen Maßstäben diese Deutung zu erfolgen hat, sind offene Fragen.

Dies zeigt auch das breite Spektrum von Interpretationsmöglichkeiten in der öffentlichen Debatte um die Kufiya, das von einer „Solidaritätsbekundung mit Palästinensern“ bis hin zu einer Betrachtung als „Symbol des antiisraelischen und damit antisemitischen Terrors“ reicht.

In der Rechtswissenschaft fehlt bislang eine tiefgreifendere Auseinandersetzung mit Symbolik im Allgemeinen¹⁶⁾ (für eine größere Berücksichtigung von Ästhetik als juristischem Argument siehe Akbarian auf diesem Blog). Zwar hat das BVerfG im Rahmen der Meinungsfreiheit gem. Art. 5 Abs. 1 GG verfassungsrechtliche Maßstäbe entwickelt, um verbale Aussagen zu deuten. Danach ist bei objektiv mehrdeutigen Botschaften diejenige Auslegung maßgeblich, die die Meinungsfreiheit im Ergebnis am wenigsten einschränkt (Rn. 125 f.). Dieser Ansatz lässt sich jedoch nicht auf die Symbolverwendung durch Abgeordnete im Parlament übertragen, da diese keine private Grundrechtsausübung ist, sondern sich vielmehr an der Schnittstelle zwischen gesellschaftlicher Repräsentation (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG) und staatlicher Willensbildung befindet.¹⁷⁾ Zudem fehlt es an spezifisch symbolbezogenen Deutungsmaßstäben.

Zwischen subjektiver und objektiver Deutung

Dass die Rechtspraxis gerade mit der Symboldeutung überfordert ist, hat sich insbesondere bei der Interpretation religiöser Symbolik in der staatlichen Sphäre gezeigt. Während das Bundesverfassungsgericht im sog. „Kruzifix– Beschluss“ aus dem Jahr 1995 klar feststellte, dass es sich bei dem klassischen Kruzifix (im Klassenzimmer) um ein religiöses Symbol, gar das christliche „Glaubenssymbol schlechthin“ handele (Rn. 44), urteilte das Bundesverwaltungsgericht zuletzt, dass diese Deutung nicht in jedem Fall zutreffen müsse. So sei das im Eingangsbereich von Dienstgebäuden vorgesehene Kruzifix, das nach der Allgemeinen Geschäftsordnung für die Behörden des Freistaates Bayern „Ausdruck der geschichtlichen und kulturellen Prägung Bayerns“ ist, nicht zwingend als religiöses Symbol zu werten (Rn. 28). Dabei begründete das Gericht nicht, warum es unter den unterschiedlichen Deutungsvarianten ausgerechnet der „subjektive[n] Zwecksetzung“ der bayerischen Staatsregierung folgte und die Profanisierung des Kreuzes respektierte.¹⁸⁾

Dagegen hat die Rechtsprechung in den „Kopftuch-Fällen“ eine vermeintlich objektivierte Symboldeutung vorgenommen. Zunächst hatte das Bundesverwaltungsgericht das muslimische Kopftuch als religiöses Symbol eingeordnet, welches „seines spezifischen Bezugs auf die Glaubensinhalte des Islam [nicht] entkleidet“ werden könne.¹⁹⁾ In der „Kopftuch I – Entscheidung“ aus dem Jahr 2003 stellte der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts dann fest, dass das Kopftuch, anders als das christliche Kreuz, nicht „aus sich heraus ein religiöses Symbol“ sei, sondern erst durch die Kontextualisierung eine „vergleichbare Wirkung entfalten“ könne (Rn. 50). In der „Kopftuch III- Entscheidung“ zog das BVerfG 2020 schließlich erneut einen „objektiven Betrachter“ heran, um zu begründen, warum die Wirkung des Kopftuchs einer muslimischen Rechtsreferendarin gegen den Grundsatz der religiös- weltanschaulichen Neutralität der Justiz verstoßen kann (Rn. 90).

Insgesamt ist eine einheitliche Maßstabsbildung bei der Symboldeutung nicht erkennbar. Es braucht deshalb eine nachvollziehbare Methodik, um die Symbolverwendung im öffentlichen Raum anhand von einheitlichen Maßstäben konsistent klären zu können. Andernfalls droht die Ausfüllung bestehender Interpretationsspielräume durch politische Opportunität oder willkürliche Zuschreibungen – und dabei handelt es sich nicht nur um symbolische Gefahren.

The post Zwischen Deutung und Hoheit appeared first on Verfassungsblog.