On 18.12.2025, the Court of Justice of the European Union (CJEU) issued its judgment on the appeal against the General Court’s Order in W.S. and Others v Frontex. The judgment is uniquely important as the CJEU deviated from the academics’ view that the causal inquiry shall be conducted in two steps and used instead the causal test of directness. Given that adjudicating fora are increasingly relying on less demanding causal tests, in particular the test of foreseeability in cases of multi-actor involvement in a refoulement, the CJEU should implement this method where Frontex and the EU Member States are involved in refoulement-related damage.

Background of W.S. and Others v Frontex

W.S. and Others v Frontex concerned several Syrian nationals, who, a few days after their arrival in Greece and despite having expressed their intention to apply for international protection, were deported to Türkiye in a joint return operation undertaken by Greece and Frontex (paras. 2–16). The applicants sought compensation for the damage flowing from Frontex’s failure to confirm the existence of a return decision concerning them. However, their action for damages was dismissed, after the General Court found that Frontex was not competent to assess return decisions or international protection applications, and, thus, that there was no causal link between Frontex’s conduct and the damage suffered by the protection-seekers (para. 66). Thereafter, the applicants appealed to the CJEU.

In her Opinion, the Advocate General proposed the following. When the CJEU assesses the fulfilment of the conditions for the determination of the EU’s non-contractual liability (i.e., the existence of an unlawful act committed by Frontex, the existence of actual damage suffered by the appellants, and the existence of a causal link between the two), it ought to first explore whether wrongful conduct had been committed by Frontex. Only thereafter it should proceed with exploring the factual and legal causation (i.e. whether Frontex’s wrongful conduct was a cause in fact and in law of the damage suffered). However, the CJEU proceeded otherwise. It held that since the conditions for the determination of the EU’s non-contractual liability are cumulative, the EU judicature does not necessary need to consider all of them, if one of them is not met (para. 61). Henceforth, it can directly assess the existence of a causal link between the alleged wrongful conduct and the damage even without explicitly identifying the wrongful act and the damage.

The CJEU acknowledged that under the 2016 Frontex Regulation, Frontex bears the obligation to confirm the existence of return decisions for all persons included in return operations (paras. 101–102). However, in the CJEU’s view, Frontex’s violation of this obligation did not automatically give rise to Frontex’s liability. To this end, the existence of a direct causal link between Frontex’s omission and the damage alleged would need to be further examined (paras. 111–112, 148).

The CJEU reiterated that a direct causal link exists when the damage flows sufficiently directly from the unlawful conduct, i.e. when the latter is the determining cause of the damage (para. 150). Nonetheless, the Court further recalled that even when this causal link is established, it may be broken, inter alia, by a contributing act of the affected person, which occurs between the conduct complained of and the damage suffered, if that act constitutes the determinant cause of the damage (para. 151). This could be the case also in the instance of the appellants, who upon their return to Türkiye decided to travel to Erbil.

However, the Court further underlined that the assessment of whether such a contributing factor is capable of breaking the causal nexus requires a consideration of the circumstances, under which the decision was made, and of the particular vulnerability of asylum-seekers, which is likely to affect their judgment, due to their migration and the traumatic experiences (paras. 152–156). In such exceptional situations, the decision of the asylum-seekers can be regarded as a reasonable response to the risk of being subjected to refoulement and the causal link between the unlawful act of Frontex and the occurred damages may remain unbroken (paras. 157–158). In this light, the CJEU held that the General Court erred in concluding that the appellants’ decision broke the causal link, because it was their own choice, without examining the context of that choice (para. 161).

Conflating factual and legal causation

The difficulty for adjudicating fora in addressing overdetermination – namely, situations in which multiple causes (such as the acts of multiple wrongdoers) contribute to a single damage (such as damage arising from refoulement) – has been repeatedly highlighted. Part of this difficulty lies in the conflation between the two steps of the causal inquiry, i.e. of factual and legal causation. In the specific case of W.S. and Others v Frontex, the distinction between the step of the factual and the legal causation inquiry would require the CJEU (and earlier the General Court) to assess the following. At the first step, whether Greece’s wrongful failure to provide Frontex with return decisions concerning the appellants (para. 109), and Frontex’s failure to comply with its obligation to verify the existence of return decisions (paras. 101–102) were factual causes of the damage suffered by the appellants. In other words, whether they were necessary elements of a set of conditions that was sufficient to give rise to the appellants’ damage (see: Katsoni, pp. 74-77, 350-353). Then, at the second step, the CJEU would need to perform its legal causation inquiry, i.e. to assess whether Frontex should be also held legally accountable for its contribution to the damage suffered by the refouled appellants. Or whether – despite its factual contribution to the damage through its failure to verify the existence of return decisions – it should bear no liability for some other legal reason (such as due to the appellants’ contributory fault: see paras. 150-151 of the judgment).

The CJEU’s obiter on how it thinks that a causal inquiry should be conducted reveals that the Court does not embrace this two-step approach. The Court would have complied with this two-step inquiry, if it had acknowledged that the General Court erred in law by failing to assess first which wrongful acts had been committed by Frontex and Greece, as well as whether these wrongful acts were necessary for the rise of the appellants’ damage. Only then should it have assessed whether Frontex should be held accountable for (part of) the appellants’ damage. Yet the CJEU decision to uphold the merge of the factual and the causal inquiry, and that the EU judicature is not required to examine the conditions for the rise of EU’s liability in any particular order (para. 61), is not a novelty of this particular judgment.

The practice of not distinguishing explicitly between these two steps has been noted as a characteristic of fora that wish to conceal the precise rationale behind the conclusions of their causal inquiry. In such cases, the conflation of factual and legal causation may not even affect the outcome of the inquiry. Indeed, it would be hard to believe – and certainly harder to argue – that the well-read CJEU judges could not comprehend that the causal inquiry is in fact a two-step process. By preserving the mysticism surrounding the causal inquiry, the CJEU granted the EU judicature with flexibility as to the parameters that it can take into consideration throughout this inquiry, to the detriment of transparency and foreseeability. Be that as it may, the CJEU’s judgment in W.S. allows us to deduce further hints as to the Court’s view of a correct causal inquiry in instances of overdetermined refoulement.

Selective application of a “one size fits all” approach

The CJEU underlined that for the EU to bear liability there shall exist a direct causal link between the EU’s wrongful conduct and the damage alleged (paras. 112, 148). Doing so, the Court pointed to “directness” as the appropriate test of causation in this context. Yet this test has been characterised as more difficult to be met than the rest of the causal tests developed in jurisprudence (see Lanovoy, pp. 47–54), as well as rather simplistic, given its limited capacity to capture within its scope multiple causes that contribute to a damage (ibid, pp. 53–54). The Court indicated its understanding of the meaning of a “direct causal link” descriptively, holding that such a link does not exist when the damage is a remote consequence (i.e. not a sufficiently direct one) of the wrongful conduct (paras. 149–150). At the same time, it also underlined that the direct nature of the causal link must not be understood restrictively (para. 150).

In this way, the CJEU seems to be supporting a flexible understanding of the causal test of directness, which has been also upheld by the International Court of Justice (ICJ) in its recent Advisory Opinion on climate change. There “the standard of ‘a sufficiently direct and certain causal nexus’ between an alleged wrongful action or omission and the alleged damage” was found to be “flexible enough to address the challenges arising in respect of the phenomenon of climate change” even in instances of overdetermination (para. 436). However, the CJEU also noted that for the damage to be captured within this test, the EU’s wrongful act shall be the determining cause of the damage in the sense that the damage would not have arisen in the absence of that conduct, which again points to a narrow application of the test of directness (para. 153). This remark points to a restrictive understanding of directness.

These vague remarks, which partly support a narrow perception of directness and partly a broad understanding thereof, preserve some latitude of discretion for the General Court in its assessment of whether there is a causal link between Frontex’s omission to verify the existence of return decisions and the applicant’s damage in W.S. and Others v Frontex. Although the CJEU’s decision to allow the EU judicature to remain flexible while applying the causal test of directness is not itself problematic, the Court’s selective consideration of normative factors in some – thus not all – parts of its proposal of how the causal inquiry should be done, is. These normative factors were essentially policy-based and value-laden factors that should – in the Court’s view – play a role in the determination of whether responsibility and liability should be expanded or delimited (Stoyanova, pp. 16-17).

Although the CJEU took such normative considerations into account in one aspect of its causal inquiry, i.e. during its reflection on why the appellant’s decision to travel to Erbil should not be perceived as breaking the causal chain between Frontex’s wrongful omission and the damage caused, and should, thus, not exclude the Agency’s liability, it did not consider any such parameters before opting for the causal test of directness. Instead, this choice was only made due to the Court’s reliance on the test of directness in its established jurisprudence (para. 60). As the following section will highlight, other fora have in similar cases taken into account normative considerations, while choosing a test of causation for their inquiries.

Normative considerations in other fora’s relevant causal inquiries

In its infamous judgment in Hirsi Jamaa and Others v. Italy, the Grand Chamber of the European Court of Human Rights (ECtHR) was confronted with an application concerning Italy’s involvement in the exposure of protection-seekers to the risk of arbitrary repatriation in Libya. The ECtHR took into consideration the scope and nature of the primary rule at issue (i.e. non-refoulement) and examined the foreseeable consequences of Italy’s removal of the applicants to Libya (para. 117). It held that Italy knew or should have known about the absence of asylum procedures in Libya and that, by returning protection-seekers thereto, Italy breached Article 3 of the ECHR because it exposed them to the risk of arbitrary repatriation (paras. 154–158). Similarly, in ZT v Australia, the Committee Against Torture highlighted that in instances of chain refoulement, the initially deporting State will bear responsibility if it transfers protection-seekers to an intermediate state, from where it is foreseeable that they may be deported to a third state that will subject them to the risk of torture (para. 6.4).

By relying on the causal test of foreseeability, the above fora have not only used the most appropriate causation test for cases involving overdetermination, but have also shown consideration of the importance of non-refoulement, as the primary rule that prohibits the harm inflicted upon the applicants. Adopting the causal test of directness for the assessment of whether the EU’s wrongful act contributed (alongside a Member-State’s conduct) to (the damage stemming from) a refoulement and to (the damage stemming from) a loss in the value of bonds, disregards that refoulement is a wrongful outcome that countless conventional, customary and even peremptory norms seek to prevent. Different wrongful outcomes that have different legal value require the Court’s engagement with a different test of causation. In other words, they require the Court to deviate from its standard practice of using the test of directness in all of its judgments, regardless of whether these judgments concern the EU’s involvement in a refoulement or its involvement in a loss in the value of bonds.

The need to choose different causation tests when normative considerations so require finds support in jurisprudence and in relevant scholarship. The ICJ has hinted to the need to choose the causation test that will be used depending on inter alia the harm suffered, holding that “the ‘causal nexus’ between the wrongful act and the damage in question is not static in nature, and may vary depending on the primary rule violated and the nature and extent of the injury” (Advisory Opinion on Climate Change, para. 436). Although this remark was made in the ICJ’s climate change Advisory Opinion, it reflects the ICJ’s solid view on how the causal inquiry shall be done in instances of overdetermination (see also: Armed Activities on the Territory of the Congo, para. 93). These points have also been raised in academics’ writings on the same issue (see: here, p. 59; here, pp. 60-62; here, p. 478, and here, pp. 80-81).

Concluding remarks

The CJEU’s judgment in W.S. and Others v Frontex brought to the forefront the Court’s problematic persistence to the use of the causal test of directness even in cases concerning overdetermined refoulement. Considering the CJEU’s important role as a forum where pushback survivors can seek the acknowledgment of Frontex’s wrongful involvement in their refoulement, and considering the relevant jurisprudence of other fora, which reveals a coherent consideration of normative factors during the selection of the test of causation that these fora employ in their causal inquiries, it is essential that the CJEU (and by extension also the General Court) follows a similar approach. As the blogpost highlighted, other fora that have taken into account such normative considerations in all parts of concerning overdetermined refoulement have been led to the test of foreseeability in their causal inquiries. By following this approach, the CJEU would not only align its jurisprudence with the relevant jurisprudence of other fora, but it would also contribute to a coherent jurisprudential oversight over the observance of non-refoulement in practice.

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The ruling coalition came to power on a clear promise: to liberalize abortion law and introduce legal recognition for same-sex couples. While abortion bills have reached the committee stage and now await a more favorable political climate – or a president willing to sign them into law, the government bill on civil partnerships was ultimately withdrawn at the end of 2025. A new bill on cohabitation agreements instead seeks to grant both same-sex and opposite-sex couples selected rights currently reserved for married spouses, aiming to make everyday family life easier while deliberately preserving a clear legal and symbolic distinction from marriage. The result is a political compromise within the coalition: a piecemeal framework that risks creating second-class family relationships while leaving some key issues unresolved or overly complicated.

Cohabitation agreement: pseudo-marriage or anything but marriage?

The government draft legislation – the Act on the Status of a Closest Person in a Relationship and on a Cohabitation Agreement (Bill no. 2110) and the Introductory Provisions to that Act (Bill no. 2111) – would establish a new legal institution in Poland: a registered cohabitation agreement conferring on partners the legal status of a “closest person.” This institution would have wide-ranging effects across family and civil law, banking, immigration, and even criminal procedure. Notably, the cohabitation agreement would remain outside the Family and Guardianship Code and would not establish a separate civil status, operating solely as a civil-law arrangement.

Last week, the Sejm voted to refer the government bills for further legislative work. The proposal passed almost entirely along coalition lines, while the opposition and its aconites argued that it threatened marriage. The drafters stress, however, that these contractual civil unions are to remain distinct from marriage and legally less privileged, justified by the “special character” of marriage in Polish law. While Article 18 of the Constitution defines marriage as a union between a woman and a man under state protection, it does not prevent the legislature from extending similar protections to other couples, including homosexual unions. Under the “living tree” interpretation, the Constitution grants special protection to heterosexual marriage but does not preclude other forms of legal recognition. As Professors Ewa Łętowska and Jan Woleński have argued, it could even permit comparable protections for homosexual unions.

A key difference between marriage and the proposed cohabitation agreement concerns obligations: unlike marriage, the draft imposes no duties of fidelity or loyalty. Registered cohabitees may define respect and loyalty for themselves. While this underscores autonomy, it raises questions about whether the model simplifies legal relationships or instead generates uncertainty. Where cohabitees’ rights overlap with those of spouses, the proposal offers meaningful protections, including burial and funeral benefits, compensation upon a partner’s death, health insurance, inheritance, pensions, caregiving allowances, joint taxation, and access to social security and employee pension schemes. It responds to genuine social needs by providing greater stability and legal security for long-term, non-marital couples.

Cohabitation agreements would be concluded before a notary and registered in a separate “closest person” registry. Legal rights would arise only upon registration, involving the Director of the Civil Registry and creating administrative burdens, as well as potential uncertainty if registration were delayed or refused. Removing the option to conclude the agreement before a civil registry official in the presence of witnesses also eliminates symbolic recognition and external markers such as a shared surname. These limitations may reinforce perceptions of “second-class” unions, requiring couples to repeatedly prove their status and the terms of their agreement to authorities and third parties.

A positive feature of the bills is that they permit persons with intellectual or mental disabilities to enter into a cohabitation agreement, in line with the state’s obligations under the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities. Unlike marriage, the draft imposes no disability-related restrictions. However, given the complex procedure, optional contractual elements, and potential notarial costs, doubts remain as to whether the institution will be practically accessible in practice. Moreover, the broad flexibility and autonomy embedded in the agreement – such as rules on property division or unilateral termination – may not sufficiently protect vulnerable persons, and the possibility of annulment could further add to legal uncertainty for those requiring special safeguards.

Cohabitation agreements under ECHR standards

Recent ECHR judgments – including Przybyszewska and others v. Poland (2023), Formela and others v. Poland (2024), and Szypuła and others v. Poland (2025) – have repeatedly found that same-sex couples in Poland remain in a legal vacuum, unable to regulate essential aspects of their lives or secure official recognition. Although the bills introduce tax exemptions, joint filing, and certain social benefits, they fall short of full protection in key areas such as statutory inheritance, automatic property sharing, and post-breakup maintenance. While the drafts emphasize the autonomy of cohabitees, their contractual nature may in practice leave the weaker party insufficiently protected. However, in light of the actual implementation of these ECHR rulings, current regulations appear largely sufficient.

Yet the government bills fail to regulate the status of children raised by couples in cohabitation agreements – whether same-sex or opposite-sex – raising serious concerns about insufficient protection and compliance with international human-rights standards. In this respect, they are inconsistent with the case law of the European Court of Human Rights, particularly C.E. and Others v. France (2022) and Callamand v. France (2022), which confirms that family-life protection extends to relationships between a child and the person who actually cares for them and that states must provide legal safeguards for such ties. The bills fail to protect children biologically related to one partner, adopted children, or those conceived through IVF within such unions. They do not recognize a family relationship in these situations, nor do they permit joint adoption or the acquisition of parental authority over a partner’s child. Moreover, the drafts make no adjustment to the presumption of paternity: even if a mother enters into a new cohabitation agreement, the presumption in favour of her former husband continues to apply for 300 days following divorce or dissolution of the previous union.

The bill also omits rules on child custody and visitation. While parental rights cannot simply be transferred by agreement, this gap may create practical difficulties. Ideally, a cohabitation agreement could allow the “closest person” to represent a parent in exercising authority, accessing information, or caring for the child in the parent’s absence – reflecting modern household realities, though still requiring the legal parent’s consent. The bill also does not address post-breakup contact between children and a non-parent partner. A child raised for years by a parent and their cohabiting partner could lose meaningful contact if the agreement ends. It is therefore recommended that Article 1136 of the Family and Guardianship Code be amended to include anyone who has provided long-term care for a child. This would recognize significant emotional bonds while preserving the distinction between marriage and cohabitation: contact would remain automatic in divorce but granted on request in cohabitation cases, based on the child’s best interests.

Cohabitation agreements and EU law

The explanatory notes to the government bills claim compliance with EU law, but they only partially meet obligations under EU law and established CJEU case law. CJEU rulings make clear that Member States must recognize the legal effects of same-sex marriages concluded in other EU countries when citizens exercise EU rights. Most recently, in Trojan (2025, C-713/23), the CJEU ruled that national provisions blocking recognition of same-sex marriages contracted abroad violate EU law in the context of free movement.

Bill No. 2111 adjusts certain provisions of the 2006 Act on the Entry, Stay, and Exit of EU Citizens and Their Families to equate cohabitation agreements with spouses’ rights, but access requires concluding the agreement in advance. In practice, this demands prior entry into Poland, restricting rights and often making them inaccessible to third-country nationals, since agreements cannot be concluded before a consul. Critically, the bill neither allows agreements to be formalized abroad nor recognizes same-sex marriages from other EU countries as equivalent to cohabitation agreements, leaving gaps between legal frameworks. The notarial requirement further limits practicality, as couples abroad must return to Poland or contact a Polish notary to terminate an agreement.

The bills also make no provision for recognizing foreign partnerships, applicable law, or foreign court (or other authority) decisions, and omit amendments to the Private International Law Act on recognition of foreign partnerships and judgments. Under the proposed framework, “closest person” status arises only upon registration with the Civil Registry, meaning foreign partnerships remain unrecognized and treated as contractual rather than a form of civil status, even if registered. The drafts further fail to consider Poland joining the enhanced EU cooperation mechanism on recognition of judgments in matrimonial and registered partnership matters (Council Regulations (EU) 2016/1104 and 2016/954).

Further recommendations

The bills contain several legal gaps that require rectification. They should establish a clear appeal procedure for notary refusals to conclude a cohabitation agreement, enabling courts to determine whether legal obstacles exist. Alimony obligations should be mandatory for both parties to prevent economic inequality, in line with the statutory duties of mutual respect, loyalty, and cooperation. Unilateral termination should include a formal notification mechanism to protect both parties and avoid legal uncertainty, and provisions creating legal effects for invalidated terminations should be removed. The draft should also allow integration of existing legal acts – such as powers of attorney, wills, or prior cohabitation agreements – into new agreements, provided they comply with the law, reducing duplication and associated costs while preserving prior arrangements. Additionally, the ministerial decree should clarify the maximum fee: while the bill mentions a 100 PLN registration fee, notarial costs for drafting complex agreements covering property, support, wills, powers of attorney, and shared residence could easily exceed 1,000 PLN plus VAT and certified-copy fees, underscoring the bureaucratic burden and unequal access despite some legal protections.

Long path toward marriage equality

The proposed bills take a step toward implementing ECHR rulings on same-sex partnership rights, yet the notarial cohabitation model offers weaker legal protection than earlier proposals, creates institutional complexities (e.g., a separate registry), and leaves key gaps – including parental rights, recognition of foreign judgments, and partner status between agreement and registration. To fully meet ECHR standards and advance marriage equality, further reform is needed – ideally by recognizing partnerships as a form of civil status, which would strengthen legal protections, simplify administration, and better align Polish law with EU freedom-of-movement rights.

This blog was written as part of a research fellowship at the European University Institute within the NAWA Bekker Program. It draws on the critical assessment expressed in the expert opinion commissioned by the National Chamber of Legal Advisors (co-authored with legal counsels Filip Rakoczy and Emil Koźbiał).

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Sie ist wieder da – oder war wohl nie weg –, die Diskussion um „was geht und was geht nicht“ in der Kulturförderung. Tricia Tuttle, die künstlerische Leitung der Berlinale, scheint laut aktuellen Berichten vorläufig davongekommen zu sein – betreutes Kuratieren. Ihr wären beinahe Äußerungen einer ihrer unzähligen Gäste auf der Preisverleihung zum Verhängnis geworden. Man muss nicht teilen, was der syrisch-palästinensische Filmemacher Abdallah Alkhatib geäußert hat, man mag sich sogar angegriffen fühlen. Aber sollte man es von vornherein unterbinden? Die Debatte ist der Lackmustest für das Verhältnis von Kultur und Politik: ob künstlerische Freiheit oder autoritäre Instrumentalisierung die öffentliche Kulturförderung bestimmt. Letzteres bedeutet den Ausschluss einzelner Meinungsstandpunkte, entweder durch zuwendungsrechtliche Vorgaben in der Haushaltsordnung, Auflagen in Förderbescheiden oder politischen Druck, Förderungen zu kürzen oder Personen zu ersetzen, um damit vorauseilenden Gehorsam einzufordern. Zuletzt erschienen zahlreiche überzeugende Artikel zu Fördertheorie und Förderpraxis sowie den Extremismusklauseln, die sich zwar nicht mit der Kultur befassen, aber der Sache nach dasselbe gesellschaftspolitische Problem besprechen: nicht aushalten zu können, dass nicht alle meiner Meinung sind. Dabei ist gerade das eines der Wesensmerkmale der Demokratie und erst recht der Kultur und Kunst.

Es zieht kalt im öffentlichen Diskursraum

Antidiskriminierung, Antisemitismus, Verfassungstreue und vergleichbare Wertvorstellungen im Kontext der Leistungsverwaltung zu tragenden Maßgaben einer Auswahlentscheidung bzw. Auflage im Zuwendungsverhältnis zu erheben, mag in vielen Fällen ein nachvollziehbares Anliegen sein und auch von gut gemeinten Motiven getragen sein. Gut gemeint heißt aber nicht zwingend gut gemacht. Diese „Klauseln“ eint, dass sie unabhängig von ihrer politischen Überzeugungskraft auf erhebliche rechtliche Bedenken stoßen. Soweit sie Standpunktdifferenzierungen vornehmen, die die Meinungsfreiheit einschränken, überschreiten sie zumeist verfassungsrechtliche Grenzen. Ganz zu schweigen von den „chilling effects“ durch vorauseilenden Gehorsam der Kulturschaffenden, die in der Folge einen weiten Bogen um betreffende Themen machen, was eine (möglicherweise nicht intendierte) Verengung des Diskurses nach sich zieht.

Eine weitere Perspektive verdeutlicht das Problem: Führt man sich eine geeignete Verwaltungspraxis für die Durchsetzung entsprechender Klauseln vor Augen, entpuppt sich diese als vielfach bezeichnete „Gesinnungsprüfung“ (z.B. hier und hier). Für diese Überprüfung müsste die Verwaltung eine unbestimmte Anzahl von Äußerungen auf unterschiedlichen Plattformen zu einem Gesamtbild zusammentragen, das eine Prognosebewertung (!) durch den Hoheitsträger rechtfertigt. Um das zu vermeiden, war es viele Jahre demokratischer Konsens, dass der öffentliche Diskursraum, nicht der juristische, der richtige Ort war, um über Verfehlungen zu urteilen – und es dabei zu belassen.

Es ist durchaus nachvollziehbar, dass im Moment der Empörung Debattenbeiträge sich zunächst einmal offen für Vermeidung, Regulierung, Verbot oder anderweitiges „Leise-stellen“ stark machen (viele auch nicht, wie der Deutsche Kulturrat, der Bundesverband Regie, die SPD oder die Grünen). Das ist auch nicht verboten oder dem Grunde nach verwerflich, verschiebt die Balance von künstlerischer Freiheit und politischer Einflussnahme jedoch zugunsten letzterer. Denn die Forderung unterschätzt die Dynamik und Bedeutung der Diskussion, wie auch die neue Berichterstattung über weitere politisch motivierte Einflussnahme im Kontext des Deutschen Buchhandlungspreises zeigt. Um die damit einhergehenden Sorgen anschaulich zu machen, haben Kulturschaffende in Workshops Szenarien erarbeitet, die einen Blick in die Glaskugel werfen. Das Thüringen-Projekt hat es vorgemacht: Es kommt nicht auf die Wahrscheinlichkeit an, nur plausibel muss es sein. Im Folgenden ist genau die nun wieder aufflammende Diskussion einer Ausgrenzung von erlaubten – wenn auch hochgradig kontroversen – Standpunkten im Kontext der Kulturförderung nachvollziehbar.

Szenario: „Die Berliner Klausel“

Der Berliner Wahlkampf beginnt leise und routiniert. Parteien versprechen Ordnung, Zusammenhalt, eine gute Zukunft. Im Frühjahr 2026 kommt es zu einem Eklat auf einer öffentlich geförderten Kulturveranstaltung in Berlin (der Berlinale?). Ein Teilnehmer äußert sich nach einer verbreiteten Lesart antisemitisch. Die Distanzierungen erfolgen schnell, doch sie wirken defensiv. Boulevardmedien greifen den Vorfall auf und verknüpfen ihn mit der Frage, warum solche Stimmen überhaupt öffentliche Mittel erhalten. Hat man aus der Documenta nichts gelernt? Vertrautes Vokabular taucht wieder auf: wehrhafte Demokratie, klare Kante, öffentlich geförderte Kultur müsse dem Steuerzahler vermittelbar sein. Man behandelt Einzelereignisse nicht als Ausnahmen, sondern als Symptome eines strukturellen Problems, das der Kultur als Ganzer zugeschrieben wird.

Kurz darauf gibt es Anschläge auf öffentliche Infrastruktur, die man der radikalen Linken zuschreibt. Es etabliert sich das Narrativ, es gebe eine neue Radikalität, gespeist aus subkulturellen Milieus. Der linke Kulturbetrieb polarisiere, spalte und heize diese Entwicklung an. Der Berliner Wahlkampf verschärft sich. Reden warnen nun offen vor dem Import internationaler Konflikte und Terror über die Kultur als Vehikel.

Mit zunehmender Intensität des Wahlkampfs verdichten sich die Themen auf sicherheitspolitische Schwerpunkte. Talkshows laden vermehrt „Sicherheitsexperten“ ein, die vor einer diffusen linken Gefahr warnen. Sie sprechen über internationale Konflikte, hybride Bedrohungen und Desinformation. Die Kultur wird dabei als „soft entry“ markiert, als Raum, in dem sich politische Haltungen unbemerkt verfestigen könnten. Erste Gastbeiträge sehen in öffentlicher Förderung ein wirksames Steuerungsinstrument, mit dem Risiken präventiv eingedämmt werden könnten.

Hinter verschlossenen Türen arbeitet währenddessen eine kleine Arbeitsgruppe im Finanzressort an einem konkreten Entwurf für eine zuwendungsrechtliche „Klausel“ in der Landeshaushaltsordnung. Der Text bleibt unveröffentlicht. Er richtet sich nicht nur gegen Antisemitismus. Förderfähig soll nur sein, wer Projekte verfolgt, die nicht geeignet sind, die außenpolitischen Interessen der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden. Parallel äußern sich vermeintliche Expert*innen zustimmend. Öffentlich geförderte Denkfabriken und Thinktanks publizieren Papiere, die die Klausel als sicherheitspolitische Prävention loben.

Je näher die Wahl rückt, desto sichtbarer werden die politischen Verschiebungen. Linke Lager zerstreiten sich, es entsteht erneut eine Koalition aus Konservativen und einer Partei der politischen Mitte. In den Koalitionsverhandlungen wird das Kulturressort neu zugeschnitten. Es arbeitet künftig unter der Bezeichnung „Bürgernähe und Kulturpflege“. Man wolle Themen des Zusammenhalts in den Mittelpunkt stellen und die Sorgen der sozialen Gruppen ernstnehmen, die sich abgehängt fühlen.

Kaum im Amt, bringt der neue Senat die „Berliner Klausel“ ein. Sie wird innerhalb kürzester Zeit verabschiedet. Kritik aus der Kulturszene und von Jurist*innen tut der Senat als Wahlkampfreflex ab. Noch während eine Überprüfung durch das Landesverfassungsgericht angestrengt wird, beginnen die Verwaltungen, die Klausel anzuwenden. Interne Anweisungen fordern eine großzügige Auslegung im Sinne der Zielsetzung.

Der Widerruf von Förderbescheiden bzw. Rückforderungen auch für die Vergangenheit wird angekündigt, wenngleich nicht vollzogen. Künstlerische Gruppen, die sich kritisch mit Bündnispartnern der Bundesrepublik wie Israel oder den USA auseinandergesetzt haben, werden aufgefordert, Unterlagen für eine ausführliche Prüfung vorzulegen. Neue Projekte scheitern bereits in der Antragsphase, weil Mitglieder zuvor an Vorhaben beteiligt waren, die noch geprüft werden; solange werden sie von Verfahren ausgeschlossen.

Öffentlich geförderte Verbände veröffentlichen Positionspapiere, die den eingeschlagenen Kurs stützen. Kritische Stimmen ziehen sich zurück. Die gerichtliche Überprüfung zieht sich hin, während sich die Verwaltungspraxis verfestigt. Die Unschärfe der Norm erweist sich als Anreiz, Loyalitätsbekenntnisse in Förderanträge aufzunehmen. Als das Landesverfassungsgericht die konkrete gesetzliche Regelung für rechtswidrig erklärt, hält die Verwaltung sämtliche Auszahlungen vorläufig zurück. Die Zahlungsfähigkeit der Kulturinstitutionen gerät unter Druck. Es werden zunächst keine weiteren Fördermittel ausgeschrieben. Die Kulturschaffenden müssen ihre Arbeit in zahlreichen Fällen einstellen.

Was als Schutz vor Antisemitismus begonnen hat, wird als Ordnungs- und Sicherheitspolitik fortgeführt. Die Kultur in Berlin verändert sich leise: weniger Risiko, weniger Reibung, weniger Konflikte. Unpolitisch solle öffentlich geförderte Kunst sein. Ein Jahr nach Beginn des Wahlkampfs ist die Berliner Klausel etabliert. Personen und Gruppen, die in ihren Anwendungsbereich fallen oder mit Betroffenen zusammengearbeitet haben, sind faktisch von der Kunstförderung in Berlin ausgeschlossen. Künstler*innen verlassen die Stadt.

Rechtsunsicherheit, Rechtsschutz, recht missverstanden

Was lässt sich außer der Illustration eines etwaigen Ablaufs für die rechtliche Debatte mitnehmen? Im Szenario taucht der Versuch des Rechtsschutzes nur am Rande auf, doch warum so pessimistisch? Dazu sollte man sich Folgendes vergegenwärtigen: Leistungsverwaltung ist in weiten Teilen ein rechtsunsicherer Raum. Kulturförderung fußt dogmatisch nicht in der abwehrrechtlichen Dimension der Kunstfreiheit, sondern in ihrer objektiv-rechtlichen Dimension. Ein Umstand, den die Kulturpolitik chronisch unterschätzt, wenn sie die Freiheit von Zensur preist. Aus der objektiven Dimension der Kunstfreiheit erwächst kein subjektives Leistungsrecht auf Kulturförderung (Dreier GG/Germelmann, Art. 5 Abs. 3 GG, 4. Aufl., 2024, Rn. 75). Der Staat kann, aber muss nicht fördern, so die ganz überwiegende Auffassung. Lediglich der derivative Teilhabeanspruch auf gleichheitskonforme Ausgestaltung setzt dem breiten kulturpolitischen Ermessensspielraum Grenzen und sichert eine willkürfreie Entscheidung ab. Rechtsschutz können sich aber – davon zeugen die wenigen gerichtlichen Entscheidungen – die wenigsten Künstler*innen zeitlich und finanziell leisten. Abgesehen davon wäre es zumeist „nur“ ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Neubescheidung. Doch der wichtigere Faktor ist: Die Kunstszene ist von öffentlicher Förderung abhängig, und das nicht erst seit gestern. Das ist zweifach problematisch. Kunstförderung ist keine „One-Shot“-Konstellation. Künstler*innen können nicht riskieren, dass die Kulturverwaltung, bei der sie ihren Antrag stellen, sie als „Problembären“ empfindet und sich daraus Nachteile für die nächste Antragstellung ergeben. Zum anderen hängen daran nicht nur soziale Schicksale, sondern es brächen auch Teile der (kritischen) kulturellen Infrastruktur zusammen. Spätestens dann sind nicht nur ein paar Künstler*innen betroffen, sondern die Zivilgesellschaft als Ganzes.

Das Szenario als Wegweiser

Die traurige Ironie ist, dass das Szenario im Wesentlichen im Januar 2026 erarbeitet wurde und im Februar 2026 die Realität nicht auf sich warten ließ: Ottilie Klein (CDU) verlangt eine verbindliche Antisemitismusklausel in der steuerfinanzierten Kulturförderung. Der Parteikollege Günter Krings (übrigens auch sicherheitspolitischer Sprecher, welch Zufall) regt an, das BAMF möge auf eine Ausweisung des „Hassredners“ hinwirken. Das sind Stimmen aus dem Bundestag, nicht aus dem Abgeordnetenhaus. Doch wir sind schon mittendrin im Szenario. Skandalisierung wird im Zweifelsfall von rechts erzeugt und die Union springt über das Stöckchen. So planen es jedenfalls die Vordenker der Neuen Rechten, die ganz ausdrücklich die Kultur als „Kampffeld“ für ihre politischen Ambitionen ausgemacht haben (klug analysiert von Busch/Hoffmann/Kempke). Sie wollen bei diesen Themen in der öffentlichen Wahrnehmung mit Konservativen unverwechselbar werden, um sich strategisch selbst zu verharmlosen.

Den zahlreichen Verweisen auf die „Steuerfinanzierung“ der Kulturinstitutionen (gerne auch als vermeintliches „Neutralitätsgebot“ verklärt) und dem damit verbundenen Anspruch, doch bitte nicht unangenehm aufzufallen, liegt das Narrativ von Leistung und Gegenleistung zugrunde, denn „man wird für das ganze Geld doch nochmal erwarten dürfen, dass…“. Eine Zuwendung an die Zivilgesellschaft ist aber keine (vergaberechtliche) Bestellung einer ausschließlich tourismus- und repräsentationsfördernden Deutschland-Inszenierung. Das ist nicht Ziel und Wesen der Kulturförderung, auch angesichts der betreffenden Bundeskompetenz nicht. Kultur ist Daseinsvorsorge und keine Essenslieferung, wenn der Entertainmentmagen knurrt. Die Entscheidung „freiheitliche Kultur oder politische Einflussnahme“ muss insofern zugunsten der Kultur ausfallen. Bis heute gilt die Berlinale als das politischste aller großen Filmfestivals – sagt die Berlinale.

Liegt Ankara in Sachsen-Anhalt?

„Gelbe Briefe“ – Gewinner des goldenen Bären – spielt in der Türkei, wurde aber in Hamburg und Berlin gedreht (İlker Çatak: „Wir wollten zeigen, dass das, was in der Türkei passiert, auch hier stattgefunden hat und – wenn wir nicht aufpassen – wieder passieren kann.“). Der Ort, an dem die Politik Künstler*innen mit Schreiben in gelben Umschlägen aus dem öffentlichen Kulturleben drängt, könnte zeitnah auch Sachsen-Anhalt sein. Dort beabsichtigt die AfD, „Patriotismus“ anstelle „antideutscher Kunst“ zu fördern. Auf diese Weise wird eine inhaltliche Voraussetzung bereits zur Maßgabe der Auswahlentscheidung, anstatt sie „erst“ durch den (gelben) Zuwendungsbescheid in das Zuwendungsverhältnis einzubringen. Rechtmäßig? Nein. Das Problem der wenig klagegeneigten Künstler*innen besteht jedoch auch hier. Zudem muss man sich fragen, ob eine Kulturverwaltung unter AfD-Führung sich von einem Verwaltungsgericht tatsächlich von ihrem Weg abbringen ließe oder nicht dasselbe Anliegen unter fortwährend wechselnden Deckmänteln durchzusetzen versucht. Wichtige Arbeit leistet der Verein für „Verwaltung für Demokratie“, der Verwaltungsmitarbeitende auf Situationen (rechtswidriger) politischer Vorgaben vorzubereiten versucht. Der Spannungsbogen in Sachsen-Anhalt könnte ein ähnlicher sein, wie im Szenario dargestellt, würde nur mutmaßlich noch schneller und unverhohlener vonstattengehen. Obsiegt die politische Einflussnahme gegenüber freiheitlicher Kultur, verlieren Künstler*innen den Zugang zu Förderung, die Verwaltung hält Fördermittel zurück, die Kultur trocknet aus. Wo Förderung vorhanden ist, muss politisch angepasst gearbeitet werden. Wenn künstlerische Leitungen aufbegehren, tauscht die Politik sie aus.

Es bleibt zu hoffen, dass die gelben Briefe auf der Kinoleinwand der diesjährigen Berlinale im öffentlichen Diskursraum bleiben und mit ihr die Auseinandersetzung darüber, welche Meinung zu beklatschen und welche Meinung zu verurteilen ist. Die Kultur kann das aushalten. Die Politik auch?

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