Ein historischer Sommer geht zur Neige. Historisch deshalb, weil er mehr denn je durch Hitze, Niedrigwasser und BrĂ€nde gekennzeichnet war. Diese Extremereignisse sollten die Politik lĂ€ngst wachrĂŒtteln. Bisher bleiben weitreichende Reaktionen jedoch aus. Zumindest den Bundesumweltminister Carsten Schneider haben die Geschehnisse zuletzt dazu bewegt, einen Vorschlag zur GrundgesetzĂ€nderung in Form der Klimaanpassung als Gemeinschaftsaufgabe von Bund und LĂ€ndern vorzulegen (siehe Artikel 91a Grundgesetz). Den VorstoĂ hat er bereits im Kabinett thematisiert, noch im zweiten Halbjahr will er dafĂŒr Mehrheiten suchen. Teile der Union halten dagegen und fordern, zunĂ€chst bestehende Finanzierungsmöglichkeiten besser zu nutzen.
Damit wurde eine wichtige Debatte eröffnet, aber sowohl der Vorschlag des Ministers als auch der Gegenvorschlag der CDU lassen wichtige Aspekte aus. Eine optimale Nutzung bestehender Handlungsmöglichkeiten, wie von Philipp Amthor gefordert, kann kurzfristig Verschattung, StadtgrĂŒn oder andere MaĂnahmen gegen Hitze finanzieren. Die MaĂnahme, Klimaanpassung als Gemeinschaftsaufgabe im Grundgesetz zu verankern versucht, eine andere Frage zu beantworten: Wie können Bund und LĂ€nder eine dauerhaft wachsende Aufgabe gemeinsam finanzieren und koordinieren? Schneiders VorstoĂ setzt damit an einem tatsĂ€chlichen finanzverfassungsrechtlichen Problem an. Eine Diskussion ĂŒber die Ănderung von Artikel 91a Grundgesetz sollte allerdings noch weitergehen. Insbesondere sollte der Klimaschutz, die Finanzierung von Personal und die Rolle der Kommunen mitgedacht werden.
Das wirkliche Problem
Klimaanpassung wird zu einem erheblichen Teil lokal umgesetzt. Dort mĂŒssen öffentliche RĂ€ume verschattet, Schulen und andere GebĂ€ude hitzeresilient gemacht, GrĂŒnflĂ€chen erhalten sowie Hochwasserschutz und Wassermanagement organisiert werden. Gleichzeitig ist die kommunale Finanzlage angespannt. Das KfW-Kommunalpanel 2026 beziffert den wahrgenommenen kommunalen InvestitionsrĂŒckstand inzwischen auf 231,2 Milliarden Euro und nennt fehlende personelle KapazitĂ€ten als wesentliches Investitionshemmnis.
Der Bund kann dieses Problem nicht einfach durch unmittelbare Zahlungen an die Kommunen lösen. Nach Artikel 104a Absatz 1 Grundgesetz tragen Bund und LĂ€nder grundsĂ€tzlich gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben. Die Kommunen sind staatsorganisationsrechtlich Teil der LĂ€nder. Zwar bestehen mit Finanzhilfen und Förderprogrammen bereits Möglichkeiten einer Bundesbeteiligung an den Ausgaben der Kommunen, wie etwa bei Investitionen in die kommunale WĂ€rmeplanung. FĂŒr eine dauerhafte und breite gemeinsame Finanzierung der Klimaanpassung fehlt jedoch ein passendes Instrument.
Bisher wurden kommunale Herausforderungen auch ĂŒber die Erhöhung des kommunalen Anteils an der Umsatzsteuer nach Artikel 106 Grundgesetz bewĂ€ltigt. Das bleibt eine wichtige Option. Sie löst jedoch ein anderes Problem. Mehr allgemeine Einnahmen erweitern kommunale HandlungsspielrĂ€ume. Die Kommunen brauchen unmittelbar finanzielle Hilfe, aber eben nicht nur das.
Die Lösung besteht also nicht entweder in der GrundgesetzĂ€nderung oder in konkreten Förderungen. FĂŒr den nĂ€chsten Sommer braucht es schnelle Hilfe, die sofort verfĂŒgbar ist und gleichzeitig eine langfristig gedachte Finanzstruktur.
Was die Gemeinschaftsaufgabe bringt
Artikel 91a Grundgesetz durchbricht die grundsĂ€tzlich getrennte Aufgabenwahrnehmung von Bund und LĂ€ndern bislang fĂŒr zwei Aufgabenbereiche: fĂŒr die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur sowie fĂŒr die Verbesserung der Agrarstruktur und des KĂŒstenschutzes. Voraussetzung ist, dass die Aufgaben fĂŒr die Gesamtheit bedeutsam sind und die Mitwirkung des Bundes zur Verbesserung der LebensverhĂ€ltnisse erforderlich ist.
Eine neue Gemeinschaftsaufgabe wĂŒrde dabei zunĂ€chst keinen einzigen Euro automatisch an eine Kommune ĂŒberweisen. Auch bei einer klassischen Konstruktion nach Artikel 91a Grundgesetz blieben die LĂ€nder im Fokus. Ihr Vorteil liegt vielmehr darin, dass Bund und LĂ€nder dauerhaft gemeinsam FördergegenstĂ€nde, Finanzierungsanteile und PrioritĂ€ten bestimmen könnten. Das aktuelle Gutachten der Wissenschaftsplattform Klimaschutz hebt gerade diese KontinuitĂ€t gegenĂŒber einzelnen Förderprogrammen und den institutionalisierten Rahmen der Zusammenarbeit hervor. Darin liegt die eigentliche Bedeutung von Schneiders Vorschlag. Die Klimaanpassung wĂŒrde nicht mehr allein ĂŒber wechselnde Programme finanziert, sondern als dauerhaft gemeinsam zu bewĂ€ltigende Aufgabe anerkannt.
Offen bleibt allerdings die Frage, wie genau der Sachbereich einer neuen Gemeinschaftsaufgabe bestimmt wird. Kaufhold und Heitzer halten eine allein mit dem Begriff âKlimaanpassungâ umschriebene Gemeinschaftsaufgabe fĂŒr ausgestaltungswĂŒrdig. Weil nahezu alle Lebensbereiche von den Folgen des Klimawandels betroffen seien, fehle es an der fĂŒr eine Ausnahme vom Grundsatz eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung erforderlichen Eingrenzung. Sie schlagen deshalb sektorale, modale oder geografische EinschrĂ€nkungen vor.
Diese Bedenken ĂŒberzeugen nicht vollstĂ€ndig. Mit dem Bundes-Klimaanpassungsgesetz hat der Gesetzgeber Klimaanpassung inzwischen als eigenstĂ€ndigen Aufgabenbereich rechtlich konturiert. § 2 Nr. 1 Klimaanpassungsgesetz definiert Klimaanpassung ĂŒber die Ausrichtung an den aktuellen oder erwarteten Auswirkungen des Klimawandels. § 3 Abs. 2 Klimaanpassungsgesetz ordnet sie konkreten Clustern und Handlungsfeldern zu; Klimarisikoanalysen, messbare Ziele und ihnen zugeordnete MaĂnahmen konkretisieren den Bereich weiter. FĂŒr die kommunale Ebene verlangt § 12 Klimaanpassungsgesetz Klimaanpassungskonzepte, die in konkrete MaĂnahmenkataloge mĂŒnden.
Dass Klimaanpassung eine Querschnittsaufgabe ist, macht sie damit noch nicht zu einem unbegrenzten Sachbereich. Entscheidend dĂŒrfte vielmehr sein, ob hinreichend bestimmbar bleibt, welche MaĂnahmen der Anpassung an konkrete Klimawirkungen dienen und damit Gegenstand der gemeinsamen Aufgabenwahrnehmung sein können. Das Klimaanpassungsgesetz zeigt, dass eine solche Abgrenzung möglich ist. Die nĂ€here Bestimmung der förderfĂ€higen MaĂnahmen könnte anschlieĂend, wie bei den bestehenden Gemeinschaftsaufgaben, der einfachgesetzlichen Ausgestaltung ĂŒberlassen bleiben.
Das zeigt, dass die Gemeinschaftsaufgabe rechtlich möglich ist. Zudem werden durch die Symbolwirkung und den anschlieĂenden Prozess die kommunalen Herausforderungen nicht nur anerkannt, sondern auch in einem ersten Schritt angegangen.
Die BeschrÀnkung auf Klimaanpassung
Klimaschutz und Klimaanpassung sind unterschiedliche Aufgaben. WĂ€hrend Klimaanpassung die Folgen des Klimawandels begrenzen soll, setzt Klimaschutz an dessen weiterer VerschĂ€rfung an. Das spricht fĂŒr eine klare rechtliche Abgrenzung, aber nicht dafĂŒr, Klimaschutz aus der Reformdebatte herauszuhalten.
Dass die Diskussion ĂŒber eine Gemeinschaftsaufgabe bisher stĂ€rker auf Klimaanpassung und Naturschutz ausgerichtet war, lĂ€sst sich zunĂ€chst historisch erklĂ€ren. Rechtliche Gutachten und EinschĂ€tzungen lagen frĂŒher parat und der politische Prozess war dort weiter fortgeschritten. Ebenso waren die Bedarfe genauer beziffert.
Dieser Vorsprung ist inzwischen weitgehend aufgeholt. Bereits 2024 hat das Deutsche Institut fĂŒr Urbanistik eine Machbarkeitsstudie fĂŒr eine Gemeinschaftsaufgabe kommunaler Klimaschutz vorgelegt und konkrete Möglichkeiten ihrer Ausgestaltung untersucht. Auch die finanziellen Bedarfe sind mittlerweile besser beziffert. Eine aktuelle FĂS-Studie kommt allein fĂŒr FernwĂ€rme, die Sanierung öffentlicher GebĂ€ude und nachhaltige MobilitĂ€t auf kommunale Investitionsbedarfe von jĂ€hrlich 21,1 bis 24,3 Milliarden Euro.
Bemerkenswert ist zudem, dass die LĂ€nder in dieser Frage bereits weiter waren. Die Umweltministerkonferenz hat Ende 2024 ausdrĂŒcklich festgestellt, dass auch beim Klimaschutz âdas Instrument einer Gemeinschaftsaufgabe mitgedacht werden mussâ (S. 25 f.). BegrĂŒndet wurde dies gerade damit, dass Klimaschutz zukĂŒnftige Anpassungskosten begrenzen kann. Auch das Gutachten der Wissenschaftsplattform Klimaschutz von 2026 diskutiert inzwischen ausdrĂŒcklich eine âGemeinschaftsaufgabe Klimaschutz und Klimaanpassungâ.
Vor diesem Hintergrund ĂŒberzeugt es immer weniger, die gemeinsame Finanzierung auf die Folgen des Klimawandels zu beschrĂ€nken, wĂ€hrend MaĂnahmen zur Begrenzung seiner weiteren VerschĂ€rfung im bestehenden Finanzierungssystem verbleiben.
Das bedeutet nicht, dass eine pauschale Gemeinschaftsaufgabe âKlimaâ geschaffen werden sollte. Im Gegenteil. Die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen eine zu weit gefasste Gemeinschaftsaufgabe gelten auch hier. Wenn der verfassungsĂ€ndernde Gesetzgeber nun aber ohnehin bestimmen muss, welche ĂŒbergreifenden Aufgaben eine dauerhafte Zusammenarbeit von Bund und LĂ€ndern rechtfertigen, spricht einiges dafĂŒr, dabei auch hinreichend begrenzte Bereiche des kommunalen Klimaschutzes einzubeziehen.
Nicht nur Investitionen
Eine zweite Frage betrifft die Kosten, die im Rahmen einer neuen Gemeinschaftsaufgabe getragen werden können. Bislang beschrÀnkt sich die gemeinsame Finanzierung im Wesentlichen auf Zweckausgaben. Allgemeine Verwaltungskosten, insbesondere Personalkosten, verbleiben grundsÀtzlich bei LÀndern und Kommunen.
Gerade bei Klimaanpassung und Klimaschutz kann dies problematisch sein. Kommunen brauchen nicht nur Mittel fĂŒr BĂ€ume, GebĂ€ude oder WĂ€rmenetze. Sie benötigen auch das Personal, das MaĂnahmen plant, Ausschreibungen vorbereitet und Projekte umsetzt.
In Artikel 104a Absatz 5 Satz 1 Grundgesetz steht: âDer Bund und die LĂ€nder tragen die bei ihren Behörden entstehenden Verwaltungsausgaben und haften im VerhĂ€ltnis zueinander fĂŒr eine ordnungsmĂ€Ăige Verwaltung.â Diese Regelung mĂŒsste bei einer Umsetzung beachtet werden. Kaufhold und Heitzer halten es jedoch fĂŒr âungewöhnlich, aber im Prinzip möglichâ, bei einer neuen Gemeinschaftsaufgabe auch allgemeine Verwaltungskosten gemeinsam zu tragen. DafĂŒr mĂŒsste insbesondere das VerhĂ€ltnis zu Artikel 104a Absatz 5 Grundgesetz ausdrĂŒcklich geregelt werden (S. 56). Auch die Wissenschaftsplattform Klimaschutz greift diese Möglichkeit auf.
Eine Gemeinschaftsaufgabe, die Milliarden fĂŒr Investitionen ermöglicht, aber das Personal fĂŒr deren Planung ausklammert, wĂŒrde einen Teil des kommunalen Problems nur fortschreiben.
Die Kommunen einbeziehen
SchlieĂlich sollte die neue Gemeinschaftsaufgabe nicht nur fĂŒr die Kommunen, sondern mit ihnen ausgestaltet werden. Artikel 91a Grundgesetz organisiert zunĂ€chst die Zusammenarbeit von Bund und LĂ€ndern. Ein erheblicher Teil der MaĂnahmen soll allerdings anschlieĂend von StĂ€dten, Gemeinden und Landkreisen umgesetzt werden.
Das Gutachten der Wissenschaftsplattform Klimaschutz schlĂ€gt deshalb vor, kommunale Vertreterinnen und Vertreter etwa ĂŒber die kommunalen SpitzenverbĂ€nde unmittelbar in einen gemeinsamen Planungs- oder Koordinierungsausschuss einzubeziehen. Sie könnten damit zwar weiterhin keine unmittelbaren Bundeszuweisungen erhalten, aber Einfluss auf FördergegenstĂ€nde und Finanzierungsbedingungen nehmen.
Das erscheint folgerichtig. Wenn die MaĂnahmen ĂŒberwiegend von Kommunen umgesetzt werden sollen, spricht viel dafĂŒr, ihre Perspektive bereits bei Planung und Ausgestaltung der Gemeinschaftsaufgabe institutionell einzubeziehen. Das gilt insbesondere fĂŒr finanzschwache Kommunen, bei denen hohe Eigenanteile oder komplexe Förderbedingungen die Inanspruchnahme von Mitteln gerade erschweren können.
Halb reicht nicht
Schneiders VorstoĂ setzt damit an einem realen strukturellen Problem an. Eine Gemeinschaftsaufgabe ersetzt weder eine bessere allgemeine Finanzausstattung der Kommunen noch kurzfristige MaĂnahmen gegen Hitze. Sie kann aber einen dauerhaften Rahmen schaffen, in dem Bund und LĂ€nder Verantwortung fĂŒr eine Aufgabe ĂŒbernehmen, deren Bedeutung in den kommenden Jahrzehnten weiterwachsen wird. Gerade deshalb sollte die nun beginnende Verfassungsdebatte nicht beim Begriff der Klimaanpassung stehen bleiben. Sie muss klĂ€ren, welche Aufgaben erfasst werden, welche Kosten gemeinsam getragen werden können und wie die kommunale Ebene beteiligt wird.
Zudem bedarf es einer Zweidrittelmehrheit im Bundestag fĂŒr eine GrundgesetzĂ€nderung. Die Stimmen, die Schneider dafĂŒr jenseits der Koalition benötigt, mĂŒssten auch von der Linken und der BĂŒndnis 90/Die GrĂŒnen Fraktion kommen. Zumindest fĂŒr die Fraktion BĂŒndnis 90/ Die GrĂŒnen ist Klimaschutz ein zentrales Thema. Die Erweiterung des Vorschlags um diesen Aspekt ist damit nicht nur sachlich naheliegend, sondern auch der wahrscheinlichste Weg zu der Parlamentsmehrheit, die der VorstoĂ ohnehin braucht.
Schneiders Gemeinschaftsaufgabe wÀre deshalb ein Fortschritt. Statt nur einem halben könnte aber auch ein ganzer Schritt gegangen werden.
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