🍻 Selber Bier Brauen

Civil society organizations (CSOs) in Europe are operating under pressing conditions, from dwindling funding to SLAPPs to the general erosion of civic space. This threatens their core function in sustaining democracy and protecting the human rights of vulnerable groups. Recent events in Ceuta serve as an example: the mass crossing of asylum seekers into the Spanish territory showed the fault lines of European solidarity as political leaders called for Spain’s suspension from the Schengen cooperation – despite the solidarity mechanisms introduced by the EU’s Pact on Migration and Asylum to respond to such events. This left many CSOs with the task of mitigating a looming humanitarian and political crisis as local reception centres and legal processing capabilities were overwhelmed.

The EU’s Civil Society Strategy introduces pro bono lawyers as partners who will help CSOs survive these and other challenges. However, the Strategy does not impose on them any of the accountability, transparency, or independence criteria that civil society are required to meet. Drawing on our research on pro bono practice around the globe, we argue that treating commercial firms as civil society’s guardians without specific accountability constraints is riskier than the Strategy’s “partnership” framing suggests. The pro bono support should at least be subject to further requirements ensuring transparency regarding its scope and distribution, disclosure of any potential or existing conflicts of interest between commercial clients and the respective CSOs, and, finally, continuity of support, such that the pledged representation continues even when doing so is no longer politically convenient or commercially beneficial.

Strategy for Civil Society and Pro Bono Lawyers

When the European Commission published its long-awaited Strategy for Civil Society as part of the European Democracy Shield in November 2025, most of the attention went to what its campaigners for years had asked for: a new Civil Society Platform, a knowledge hub on civic space, and a significant funding boost through the AgoraEU programme. Tucked inside this architecture, however, is another commitment. The Commission pledges (see 4.1) to connect communities of pro bono lawyers with civil society organisations across sectors, framing them as a resource and partners CSOs can draw on to navigate an increasingly hostile legal and administrative environment in Europe.

It is easy to see why. CSOs facing existential legal and political threats often cannot afford counsel, and pro bono practice among large commercial law firms has grown into a genuinely significant source of free legal capacity in Europe over the last two decades. The Strategy justifies the turn to the private legal profession’s public services with their possession of “necessary financial means, but also (…) specific skills and expertise” to navigate the current political environment. Framing these firms as partners for civil society sounds like an unambiguous good idea.

The Commission’s own text sets out ten guiding principles that are meant to govern its dialogue with civil society: partnership, transparency, representation, inclusivity, accountability, resourcing, safety among them. CSOs, in other words, are asked to accept a dense grid of expectations about legitimacy and accountability before they are recognised as valid interlocutors. However, on a closer inspection, the Strategy does not apply the same principles to pro bono lawyers. Many of them are employed by firms that simultaneously represent the states, corporations and oligarchs that civil society is often litigating against, are handed the role of saviour with none of that scrutiny attached. The Strategy does not ask who these firms are accountable to, how independent their commitment is from their paying client base, or what happens when that commitment becomes inconvenient. As even sympathetic reviewers of the Strategy have noted, the pro bono provisions are, at best, a promising but limited gesture rather than a thought-through policy.

A Pluralist European Society

This silence becomes more consequential when read alongside the CJEU’s landmark April 2026 judgment finding a breach of Article 2 TEU, which prompted the question in a recent Verfassungsblog symposium: what is European society, and who gets to define it? If European society is constituted by whoever is recognised as a legitimate co-interpreter of its values, e.g., the Court through judgments, the Commission through policy, civil society through mobilisation and advocacy, then a Strategy that installs big law pro bono as one of civil society’s structural partners is not a neutral administrative solution. It is an act of boundary-drawing about who belongs inside the circle that gets to sustain European civic life.

In the debate, Piep’s post on “red (funding) lines” reaches this boundary-drawing problem from the opposite direction. Piep reads the Court’s insistence that European society is constituted by pluralism as placing a limit on the Commission’s own funding practice: if pluralism is what the concept protects, then a funding regime that has historically rewarded transnational, integration-friendly organisations over more regional or critical ones sits uneasily with the value the Court just anchored in EU law.

Our argument is the mirror image of that risk. Where Piep worries the Strategy’s funding architecture may exclude too much, the pro bono provisions show the same Strategy including too easily when admitting commercial law firms into civil society support without any of the values-screening or accountability the Commission applies to civil society. Read together, the two arguments suggest the Strategy is not operating with one coherent boundary for European civil society at all, but with two inconsistent ones: a tightly monitored gate for whom it funds, and unbarred access for whom it recruits to protect. A Strategy built on pluralism should make the Commission just as wary of the second failure as the first.

What the Partnership Framing Leaves Out

Three findings from our own research on Big Law pro bono practice suggest why that reflexivity matters. First, the Strategy does not consider the power imbalance the dependency on such support would establish between the benefactors and their beneficiaries. Without regulations to govern pro bono commitments, CSOs must count on the goodwill – and self-interest – of private actors for the provision of critical services. Pro bono, though “for the common good,” is rarely offered for purely altruistic reasons. This should spark concern over potential selectivity in beneficiaries, as commercial law firms may favour large NGOs with non-politically controversial issue areas that do not compromise their brand safety or their contracts with commercial clients. Vice versa, CSOs engaged in more confrontational activities or sensitive issues may be passed over or find themselves having to sanitize their advocacy strategies to receive pro bono support. In short, pro bono-partnerships may not sufficiently cover the structural funding gaps that CSOs face, working best as an addition to state support rather than a solution to its scarcity.

Second, such partnerships do not necessarily satisfy the legal needs of all CSOs and the individuals they serve. The intended pro bono partners, which the Strategy invokes by highlighting the services of global pro bono clearinghouse PILnet, are commercial lawyers in big international firms: Big Law. By drawing on the skills and experience of their core business, not to mention the resources from commercial clients, they are well-suited to support large, commercialized NGOs in navigating the complex legislative landscape across Europe. But this expertise does not necessarily match the skills needed by grassroots CSOs operating at the local level, and their activities may also rely on specialized knowledge of environmental law, asylum law, and other human rights-related legal fields that the average commercial lawyer has little experience with.

Third, and ultimately, it is important to remember that the primary aim of commercial law firms is to provide legal services to commercial clients. It is unlikely that they would accept pro bono cases that would put them at odds with paying clients or jeopardize their core business. This much was evident when several major US law firms scaled back their pro bono engagement in response to President Donald Trump sanctioning them through executive orders. The firms’ capitulation left their usual beneficiaries – asylum seekers, transgender individuals, and other members of vulnerable groups and the CSOs that support them – scrambling to cover the gaps in funding and legal aid. We highlight this example because it calls into question the reliability of commercial pro bono commitment in the face of political pressure.

A Saviour Without Safeguard

None of this is an argument against pro bono support for European civil society: our research suggests it can be genuinely valuable when well-executed. And a framework for such partnership already exists. PILnet, as mentioned in the Strategy, has connected hundreds of CSOs with pro bono partners, providing the infrastructure to support European civil society the way the Commission envisions. Indeed, the work to identify protection gaps left by the EU’s new asylum regime and offer pro bono support throughout the asylum procedure has already begun. This capacity can and should be used to prevent crises like the one happening in Ceuta from being repeated.

Our argument is that “partnership” with pro bono lawyers is not self-executing, and that the Commission’s Strategy has adopted the word without defining its conditions. At minimum, an accountable version of this policy would require: transparency regarding the volume and distribution of pro bono support, so gaps and dependencies are visible; disclosure of conflicts between a firm’s commercial client base and the CSOs it represents pro bono; and some continuity mechanism ensuring that support pledged to organizations providing critical support to vulnerable groups or facing legal attack through SLAPPs cannot be quietly withdrawn the moment it becomes politically inconvenient.

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Bei dem aktuellen Entwurf des Reformgesetzes zum Nachrichtendienstrecht stehen die Aufweichung des Trennungsgebots und die beabsichtigten aktionellen Befugnisse der Dienste sowie Sonderregelungen für den Spannungs- und Verteidigungsfall im Fokus (siehe den Beitrag von Anna Höning). Der Entwurf enthält aber noch in anderer Hinsicht Grundsätzliches: eine Neuordnung der nachrichtendienstlichen Kontrollarchitektur durch den Ausbau der Zuständigkeit des Unabhängigen Kontrollrats. Diese erweiterte verfahrensrechtliche Sicherung kann aber nur zum Teil die Erweiterungen der Befugnisse für die Nachrichtendienste kompensieren, die in vielerlei Hinsicht einen Paradigmenwechsel darstellen. Ob diese starke verfahrensrechtliche Komponente ausreichend ist, um dem Entwurf zur Verfassungskonformität zu verhelfen, ist daher fraglich.

Deutschland hat eine komplexe nachrichtendienstliche Kontrollarchitektur

An der Kontrolle der Nachrichtendienste sind in Deutschland zahlreiche Akteure mit sich zum Teil überschneidenden Zuständigkeiten beteiligt. Unternimmt man den Versuch einer systematischen Gliederung, kann man vier Säulen unterscheiden: die exekutive, die parlamentarische, die gerichtliche und quasi-gerichtliche sowie die öffentliche Kontrolle (näher hierzu Löffelmann/Zöller, Nachrichtendienstrecht, 2. Auflage 2025, S. 284 ff.).

Exekutive Kontrolle wird durch die den Diensten übergeordneten Fachressorts im Wege der Fach-, Dienst- und Rechtsaufsicht vor allem durch den Erlass von Dienstvorschriften, Weisungen, in Gestalt von Berichtspflichten und im Falle des BND durch das Auftragsprofil der Bundesregierung ausgeübt. Es handelt sich um ein sehr engmaschiges, im öffentlichen und sicherheitspolitischen Diskurs stark unterschätztes Kontrollinstrument. Als Bundesoberbehörden fallen die Dienste zudem in die Zuständigkeit der Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit.

Parlamentarisch werden die Nachrichtendienste in erster Linie durch legislative Aktivität kontrolliert: Mithilfe von Gesetzen soll nachrichtendienstliches Handeln eingehegt werden. Außerdem ist dort zentraler Akteur das Parlamentarische Kontrollgremium, welches nicht unmittelbar das operative Handeln der Nachrichtendienste, sondern die politische Verantwortlichkeit der Bundesregierung für dieses kontrolliert (vgl. Art. 45d Abs. 1 GG, § 1 Abs. 1 PKGrG). Nachrichtendienstliches Handeln kann ferner durch die davon betroffenen Personen im Wege vorbeugenden und nachträglichen Rechtsschutzes vor den Verwaltungsgerichten angegriffen werden und ist gelegentlich auch Gegenstand von Straf- und Zivilverfahren. Aufgrund der klandestinen Natur solchen Handelns und eingeschränkter Benachrichtigungspflichten stößt diese Form der Kontrolle an faktische Grenzen. Für Maßnahmen der Telekommunikationsüberwachung nach dem G 10 ist der Rechtsweg vor einer Benachrichtigung der überwachten Personen ausdrücklich ausgeschlossen (§ 13 G 10). Hinzu kommt die unabhängige Vorabkontrolle.

Der öffentlichen Kontrolle dienen unter anderem presserechtliche und archivrechtliche sowie datenschutzrechtliche Auskunftsansprüche (§ 15 BVerfSchG, § 9 BNDG, § 50 MADG). Bei einer Gesamtbetrachtung gibt es bei den deutschen Nachrichtendiensten – auch im Verhältnis zu anderen Bereichen des Sicherheitsrechts und im internationalen Vergleich – kaum ein Zuwenig an Kontrolle. Das Problem ist die Unübersichtlichkeit der Kontrollarchitektur, dazu später mehr.

Die unabhängige Vorabkontrolle als verfassungsrechtliches Gebot bei schweren Grundrechtseingriffen

Angesichts der nur eingeschränkten nachträglichen Rechtsschutzmöglichkeiten ist das wichtigste Kontrollinstrument die Vorabkontrolle eingriffsintensiver Maßnahmen durch eine unabhängige und neutrale Instanz. Vorbild hierfür ist der Richtervorbehalt, der für Eingriffe in das Wohnungsgrundrecht verfassungsunmittelbar verankert ist. Das Bundesverfassungsgericht hat diesen Gedanken sukzessive aus Verhältnismäßigkeitserwägungen abgeleitet auf schwere Eingriffe in andere Grundrechte übertragen. Es fordert dabei nicht zwingend eine gerichtliche, aber doch gerichtsähnliche Kontrolle (ausf. zur Thematik Höning 2024). Für Eingriffe in das Fernmeldegeheimnis nach Art. 10 GG stellen die G 10-Kommissionen auf Bundes- und Länderebene ein solches Instrument der Vorabkontrolle dar. Ihre verfassungsrechtliche Verankerung in Art. 10 Abs. 2 S. 2 GG war ursprünglich Surrogat für den expliziten Ausschluss des regulären Zugangs zu den Fachgerichten bei G 10-Maßnahmen. Unter anderem weil die Mitglieder der G 10-Kommissionen nur auf ehrenamtlicher Basis tätig sind, wurde in der Vergangenheit Kritik an der Professionalität und Effektivität ihrer Kontrolltätigkeit geübt. Für Maßnahmen der strategischen Ausland-Fernmeldeaufklärung des BND entwickelte das Bundesverfassungsgericht zudem in seiner Entscheidung vom 19. Mai 2020 nach dem Vorbild des britischen Kontrollsystems dezidierte Vorgaben zu einer lückenlosen Vorab- und Verlaufskontrolle durch ein unabhängiges und neutrales Organ (BVerfG, 1 BvR 2835/17, Rn. 272 ff.). Der Gesetzgeber setzte die Vorgaben des Gerichts um, indem er 2021 den Unabhängigen Kontrollrat etablierte (§§ 40 ff. BNDG): Dabei ging der Gesetzgeber gleich in mehrfacher Hinsicht – etwa bei der hochrangigen Besetzung durch sechs vormalige Bundesrichter – über die verfassungsgerichtlichen Vorgaben hinaus. Der Unabhängige Kontrollrat besteht aus zwei komplementären Teilorganen, dem gerichtsähnlichen und dem administrativen Kontrollorgan, die gemeinsam eine umfassende Kontrolle der technischen Aufklärungsmaßnahmen des BND gewährleisten sollen. Das gerichtsähnliche Teilorgan muss Maßnahmen der technischen Aufklärung vorab genehmigen, das administrative Teilorgan überwacht unter datenschutzrechtlichen Gesichtspunkten die Rechtmäßigkeit der weiteren Verarbeitung der erlangten Daten. Als oberste Bundesbehörde ist der Kontrollrat dem BND über- und den aufsichtführenden Ressorts gleichgeordnet und verfügt über einen eigenen Haushalt. Der Kontrollrat gilt nicht als dritte Stelle im Sinne der Third Party Rule und besitzt gegenüber dem BND umfassende Informationsrechte.

Doppelzuständigkeiten, Kompetenzkonflikte und Verantwortungsdiffusion

An der aktuellen Kontrollarchitektur wird kritisiert, dass die Vielzahl der zuständigen Kontrolleure Doppelzuständigkeiten, Kompetenzkonflikte und Verantwortungsdiffusion hervorrufe. Besonders deutlich wird das im Verhältnis von G 10-Kommission, Unabhängigem Kontrollrat und Bundesbeauftragter für den Datenschutz. Für die G 10-Kommission des Bundes stellte der Gesetzgeber mit der Einfügung des § 28 Abs. 2 S. 2 BVerfSchG (§ 26a Abs. 2 S. 2 BVerfSchG a.F.) deren vorrangige Zuständigkeit klar. Ein anderes prominentes Beispiel für solche Konflikte ist eine Klage der Bundesbeauftragten für Datenschutz gegen den BND auf Einsichtnahme in Daten zu Aufklärungsmaßnahmen, die der Unabhängige Kontrollrat genehmigt hatte. Das Bundesverwaltungsgericht wies mit seiner Entscheidung vom 4. März 2026 diese Klage ab (BVerwG, 6 A 2.24). Zuständigkeitskollisionen gibt es auch bei der strategischen Fernmeldeaufklärung des BND. Für Maßnahmen der Inland-Ausland-Aufklärung nach § 5 G 10 ist die G 10-Kommission zuständig, für solche der Ausland-Ausland-Aufklärung nach §§ 19 ff. BNDG der Unabhängige Kontrollrat, obwohl beide Maßnahmen in technischer Hinsicht eng miteinander verknüpft sind – ihre Behandlung in separaten Regelungsregimen lässt sich nur historisch erklären. Rechtlich problematisch ist aber auch der Zuschnitt der G 10-Kommissionen. In seiner Entscheidung zu strategischen Überwachungsmaßnahmen des BND vom 8. Oktober 2024 griff das Bundesverfassungsgericht die erwähnte Kritik an der G 10-Kommission auf und monierte, dass der Kommission der nötige gerichtsähnliche Zuschnitt fehle (BVerfG, 1 BvR 1743/16 u.a., Rn. 170 ff.). Auch das war ein Anlass für die aktuelle Reform. Der Gesetzgeber hätte die G 10-Kommission freilich alternativ ertüchtigen können. Kritisiert wurden in der Vergangenheit ferner die hochrangige personelle Ausstattung des Unabhängigen Kontrollrats und das dortige aufwändige Verfahren bei zugleich begrenzten Prüfungskompetenzen. Zum Vergleich: In den meisten anderen Bereichen des Sicherheitsrechts werden eingriffsintensive Überwachungsmaßnahmen von Richtern der Richtereingangsbesoldungsstufe R 1 überprüft. Rein statusmäßig stellt allein das gerichtsähnliche Organ des Unabhängigen Kontrollrats ein vierundvierzigmal potenteres (und kostspieligeres) Instrument dar. Hinzu kommen zahlreiche Initiativen zur Stärkung der parlamentarischen Kontrolle (vgl. etwa BT-Drs. 19/19502, 19/19509, 19/26221, 19/26120; Dietrich, ZRP 2014, 205 ff.). Bei alledem zeigt sich ein breiter gesetzgeberischer Spielraum für die Ausgestaltung der Kontrollarchitektur.

Der aktuelle Gesetzentwurf stellt den Kontrollrat in den Mittelpunkt der Vorabkontrolle

Der aktuelle Gesetzentwurf unternimmt den begrüßenswerten Versuch, die unübersichtliche Kontrolllandschaft in Teilen zu glätten. Dem Unabhängigen Kontrollrat kommt dabei eine integrative Funktion zu. De lege ferenda soll er für die präventive Kontrolle aller in besonderem Maße eingriffsintensiven Überwachungsmaßnahmen sowohl des BND (§ 97 Abs. 1 BNDG-E) als auch des BfV (§ 34 BVerfSchG-E) zuständig sein. Zur Vermeidung von Kompetenzkonflikten wird die Alleinzuständigkeit des Kontrollrats für die operativen Maßnahmen dieser Dienste klargestellt (§ 3 Abs. 1 UKRatG-E); die Bundesbeauftragte bleibt zuständig für deren administrative Datenhaltung (§ 69 Abs. 2 Nr. 2 BVerfSchG-E, § 98 Abs. 2 BNDG-E). Die G 10-Kommission wird abgeschafft (Artikel 23 Ziff. 3). Außerdem ist der Kontrollrat unter anderem einzubinden bei der Erprobung unbenannter nachrichtendienstlicher Mittel (§ 16 Abs. 4 S. 4 BVerfSchG-E, § 97 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. § 19 BNDG-E), der Fassung des Katalogs nachrichtendienstlicher Mittel in der entsprechenden Dienstvorschrift des BND (§ 97 Abs. 3 Nr. 6 BNDG-E), bei Ausnahmen von der Benachrichtigung Betroffener (§ 35 Abs. 5 BVerfSchG-E, § 100 Abs. 4 S. 2, § 101 Abs. 2 BNDG-E) sowie bei den neuen „Schutzmaßnahmen“ des BfV (§ 60 Abs. 2, 4 S. 2 BVerfSchG-E) und „erweiterten nachrichtendienstlichen Mitteln“ des BND (§ 97 Abs. 2 i.V.m. § 50 BNDG-E). Im Spannungs- und Verteidigungsfall ist die Kontrolldichte eingeschränkt, so entfällt zum Beispiel im Verteidigungsfall die Vorabkontrolle beim BND (§ 132 Abs. 3 S. 2 Nr. 1 BNDG-E); Benachrichtigungspflichten werden bereits im Spannungsfall ausgesetzt (§ 132 Abs. 5 S. 1 Nr. 1 BNDG-E, § 75 Abs. 4 BVerfSchG-E). Die bislang in den §§ 40 bis 58 BNDG enthaltenen Regelungen zur institutionellen Verfassung des Unabhängigen Kontrollrats werden weiter ausgebaut und in ein eigenes Gesetz, das UKRatG, überführt (Artikel 3). Die Besetzung des gerichtsähnlichen Kontrollorgans wird auf neun Mitglieder erweitert (§ 14 Abs. 1 S. 1 UKRatG-E). Künftig können nicht nur Bundesrichter, sondern auch Bundesanwälte, Beamte einer obersten Bundesbehörde der Besoldungsgruppe B 6 und ehemalige Mitglieder der G 10-Kommision des Bundes zu Kontrollbeauftragten bestellt werden (§ 14 Abs. 2 UKRatG). Die Verankerung der letztgenannten Lex G 10 dürfte mit politischen und personellen Kompromissen bei der Abschaffung der G 10-Kommission zu tun haben. Die originäre gerichtliche ex post-Kontrolle wird bei Telekommunikationsüberwachungsmaßnahmen des BND ausgeschlossen (§ 103 BNDG-E). Die Benachrichtigung betroffener Personen ist für den BND generell nur bei einem Inlandsbezug erforderlich (§ 100 Abs. 3 BNDG-E). Bei den Auskunftsrechten betroffener Personen geht das Ersatzauskunftsrecht von der Bundesbeauftragten auf den Kontrollrat über (§ 70 Abs. 4 BVerfSchG-E, § 102 Abs. 5 BNDG-E). Neu hinzu kommt zudem ein Beschwerderecht zum Kontrollrat (§ 69 Abs. 1 und 2 BVerfSchG-E, § 38 UKRatG-E).

Reicht die Stärkung der Vorabkontrolle?

Für sich betrachtet ist die Reform der Kontrollarchitektur schlüssig und dürfte auch mit Blick auf die einzelnen Kontrollgegenstände verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sein. Dass nach der grundsätzlichen Weichenstellung mit der Etablierung des Unabhängigen Kontrollrats 2021 dieser die Aufgaben der Vorabkontrolle übernimmt, macht viel Sinn. Eine ressourcenschonendere und zugleich legitimationsstarke Lösung wäre allerdings auch ein klassischer Richtervorbehalt gewesen. Diesen Weg geht weiterhin (mit Ausnahme der Telekommunikationsüberwachung, Artikel 5 Ziff. 5 lit. b, Ziff. 6 lit. b) das bereits 2025 novellierte MADG, das die Tätigkeit des Militärischen Abschirmdienstes – des Verfassungsschutzes der Bundeswehr – regelt. Die Länder verfolgen ganz unterschiedliche Kontrollansätze, von einer Ertüchtigung der G 10-Kommissionen über gerichtliche Zuständigkeiten und unabhängige Gremien bis hin zu hybriden Modellen. Das fundamentale Problem der Fragmentierung des Nachrichtendienstrechts wird also durch den Umbau der Kontrolle auf Bundesebene nur teilweise gelöst. Die zentrale Problematik des gegenständlichen Entwurfs ist allerdings nicht die Kontrollarchitektur, sondern der in vielerlei Hinsicht paradigmatische Befugniszuwachs der Dienste. Mit der umfangreichen Etablierung aktioneller Befugnisse wird das Trennungsgebot aufgeweicht und verfassungsrechtliches Neuland betreten. Denn der Umstand, dass die Dienste über keine „operativen Anschlussbefugnisse“ verfügen, war bisher ein maßgeblicher Grund dafür, ihnen weitreichende Aufklärungsbefugnisse im Gefahrenvorfeld zuzugestehen. Der Zuwachs solcher und anderer Befugnisse kann zwar durch die Stärkung verfahrensrechtlicher Sicherungen, wie sie der Entwurf verfolgt, teilweise abgefedert werden. Allerdings liegt darin ein erhebliches verfassungs- und konventionsrechtliches Risiko. Problematisch sind zudem die Öffnungsklauseln: Sie erlauben den Einsatz von Befugnissen, die das Gesetz nicht benennt, und schwächen damit die parlamentarische Definitionsmacht über das rechtliche Korsett der Dienste. Nach § 16 Abs. 4 BVerfSchG-E und § 19 Abs. 1 BNDG-E dürfen gesetzlich nicht geregelte nachrichtendienstliche Mittel für eine Dauer von bis zu vier Jahren erprobt werden. Das ist – trotz der erforderlichen Einbindung des Kontrollrats – eine Selbstermächtigung der Exekutive unter Umgehung des Parlaments. Aus einer pragmatischen Perspektive ist die dadurch erreichte Flexibilität durchaus wünschenswert. Parlamentarische Legitimation sollte aber nicht auf dem Altar der Pragmatik geopfert werden.

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In August 2026, the Hungarian Constitutional Court (CC) rejected (here and here) the petitions challenging the Sixteenth and Seventeenth Amendments to the Fundamental Law. The petitions concerned the dismantling of the public-interest asset management foundations performing public duty, the termination of the mandate of the President of the Republic, the introduction of an age limit affecting sitting CC judges, and limits on eligibility for parliamentary office. In each case, the Court held that the petition, although framed in terms of procedural or public-law invalidity, in substance sought a prohibited substantive review of a constitutional amendment. The decisions prompted extensive separate opinions. The dissenters developed arguments closely aligned with those of the petitioners, while several concurring judges accepted the Court’s restrictive understanding of its powers but nevertheless expressed substantive objections to the reconstruction measures.

An earlier analysis of the petitions showed how Fidesz, after losing constitutional power, strategically reconfigured constitutional doctrine and authorities previously used against its own autocratization as constraints on democratic reconstruction. The four CC decisions show a positional reversal within constitutional adjudication, although it appears differently across the majority and dissenting opinions. In the majority decisions (rejection) of the CC, which has been described as servants of the interests of the Orbán regime, the doctrine remains unchanged, but its effect reverses: restrictions on the review of constitutional amendments introduced by Fidesz now prevent the review of constitutional amendments adopted by the new Tisza constitutional majority. The dissenting opinions reveal the positional reversal more directly. They revive the logic of the CC’s 2012 decision, developed as creative resistance to abusive constitutional practices of the Fidesz majority, and combine it with later doctrines to argue for admitting petitions against the new majority’s constitutional amendments. The concurring opinions do not follow this move: several judges criticize the reconstruction measures substantively while maintaining the Court’s restrictive 2013 understanding of its powers and, therefore, agreeing with the rejection of the petitions.

The Court’s Doctrinal Trajectory Before 2026

The significance of this positional reversal becomes clearer against the Court’s earlier case law, which counts four key decisions.

Decision 61/2011. (VII. 13.) is a warning and procedural opening, while maintaining the feasibility of the procedural review of constitutional amendments. The case arose from constitutional amendments adopted in connection with the retroactive 98 percent tax and the restriction of the CC’s jurisdiction. While maintaining that it lacked competence to review constitutional amendments substantively, it has identified the danger of abusive constitutionalism. The Court articulated strong warnings about constitutional amendment in light of constitutional values and Hungary’s international obligations and laid out doctrinal arguments on which a more demanding approach towards constitutional amendments could later build. Nevertheless, it only accepted review of constitutional amendments on procedural grounds (public-law invalidity).

Decision 45/2012. (XII. 29.) is a decision of creative resistance against abusive constitutionalism of Fidesz. The case concerned the Transitional Provisions of the Fundamental Law (TP FL), adopted separately from the FL but declared to form part of it. This decision developed doctrine creatively to defend constraints against Fidesz’s emerging illiberal constitutional project. The Court refused to allow Parliament’s formal classification of the TP FL as “part of the Fundamental Law” to determine its constitutional status as constitutional text and examined whether it fell within the constitutional authorization under which it had been adopted. If the CC considered the self-declaration of the TP FL, it could not have reviewed and annulled parts of it because it lacked competence to review the constitution and its amendments on substantive grounds, as established in its earlier case law.

Decision 12/2013. (V. 24.) signals the self-limiting turn and accommodation of democratic backsliding. The Fourth Amendment to the FL responded to Decision 45/2012 by incorporating many contested provisions of the TP FL into the Fundamental Law and expressly limiting the CC’s review of constitutional amendments to procedural requirements. When the Fourth Amendment itself was challenged, the majority of the CC accepted this new restriction as the applicable standard in the case (which concerned its own constitutionality) and refused substantive review. Nevertheless, the majority decision added that fundamental rights, EU obligations, and international law continued to constrain constitutional and legislative action, but emphasized that this signaling position did not create an enforceable substantive limit on constitutional amendment.

The dissenting opinions maintained that another doctrinal route was nevertheless available and could have been chosen. András Bragyova argued that the validity of the Fourth Amendment should be assessed under the FL as it stood when the amendment was adopted, which contained no rules on reviewing constitutional amendments. He recalled that substantive review had previously remained an interpretive question. László Kiss likewise argued that the majority had abandoned doctrinal resources available in decisions 61/2011 and 45/2012.

Decision 22/2016 (XII. 5) means a creative facilitation of the entrenchment of backsliding. Shortly after an unsuccessful attempt to constitutionalize constitutional identity, the CC developed constitutional identity judicially in the context of EU law. This concept was subsequently incorporated into the FL. This decision therefore represents a very different use of judicial creativity from 45/2012. The Decision 45/2012 resisted the emerging illiberal constitutional project, whereas Decision 22/2016 contributed to its constitutional entrenchment.

The Majority and Concurring Opinions of the 2026 Decisions: Restrictive Continuity, Reversed Effect

The four 2026 decisions reaffirm the restrictive position consolidated in 12/2013. The CC reads Articles S(3) and 24(5) of the Fundamental Law as permitting review of constitutional amendments only for violations of the procedural requirements governing their adoption and promulgation. The petitioners argued that the Court had first to determine whether the challenged provisions were genuinely constitutional norms and thus capable of being adopted through the constitutional amendment procedure. The CC rejected this distinction. Assessing the normativity, generality, purpose, temporal effects or permissible subject matter of the challenged provisions would, in its view, require an examination of their content and therefore amount to prohibited substantive review.

The majority opinion places this conclusion within the restrictive line described above. It regards decisions 61/2011, 45/2012 and 12/2013 insofar as they support the conclusion that, after the Fourth Amendment, the scope of review is confined to procedural requirements. It does not engage with the different constitutional functions of these decisions or with the line of reasoning, emerging in 61/2011 and still visible in 12/2013, concerning substantive constitutional standards that might constrain constitutional power. Instead, it stresses that the FL contains no such binding standard that would allow the Court to conduct substantive amendment review.

This is also the safer doctrinal route for the majority. Taking the alternative suggested most clearly by Péter Polt would have required the CC to engage seriously with the petitions and to develop its doctrine creatively, as it had done in 45/2012. The paradox is evident. The CC would then have had to exercise a form of “creative resistance against abusive constitutionalism”, where abusive constitutionalism refers to measures adopted as part of democratic reconstruction. A Court that, as a body, has accommodated the Orbán regime’s illiberal constitutional project since at least 2016 would have had to confront difficult questions about the nature of that regime, the position of the new Tisza constitutional majority, the purposes of reconstruction, and the constitutional implications of the political change following the April 2026 elections. Instead, the CC chose an interpretative approach that appears more convenient in August 2026 and easier to defend.

The concurring opinions make the convenience of this position particularly visible. Several judges accept the rejection of the petitions for lack of competence while criticizing the reconstruction measures substantively. András Patyi expressly distinguishes between his position as a scholar, from which perspective some of the amendments are constitutionally doubtful, and his position as a judge, in which he accepts that the CC lacks competence to review them. Balázs Schanda similarly criticizes particular reconstruction measures, including the restriction of passive suffrage and the treatment of sitting CC judges, while accepting the same jurisdictional limitation. Ildikó Marosi Hörcherné invokes 45/2012’s criticism of the Fidesz majority’s amendment practices in 2011 and draws a parallel with the rapid adoption of the Sixteenth and Seventeenth Amendments by the Tisza majority. She also refers to the need for constitutional culture and to a constitutional and European minimum that a constitutional majority should not cross, implying that the new majority’s measures are raising precisely these concerns. These opinions thus place the constitutional excesses of the Orbán period and the reconstruction measures of the new majority on a similar plane, without addressing the difference between an illiberal constitutional project and measures aimed at dismantling its institutional legacy.

The Dissenting Opinions of the 2026 Decisions: Positional Reversal

The positional reversal becomes most visible in dissenting opinions. They recover doctrinal resources through which the CC could reopen the possibility of reviewing constitutional amendments, with the potential effect of preventing some of the reconstruction efforts.

Their principal resource, as in the petitions, is Decision 45/2012. The dissenting opinions argue in different ways that formal adoption as a constitutional amendment does not necessarily settle whether the challenged provisions are genuinely constitutional norms and, consequently, whether Article 24(5) excludes their review. This revives the central move of 45/2012 (creative resistance against Fidesz’s abusive constitutionalism): the Court may first examine the legal character of an act despite its formal constitutional designation. In 2012, the Court used that reasoning against the Fidesz constitutional majority; in 2026, it is invoked in support of Fidesz’s challenge to the reconstruction majority.

Péter Polt develops the reversal most clearly. He accepts that the majority’s restrictive reading of Article 24(5) is possible but argues that the CC must first determine whether the challenged provisions genuinely constitute exercises of constitution-amending power. More importantly, he places 45/2012, a decision resisting abusive constitutionalism, alongside 22/2016, which creatively facilitated authoritarian entrenchment, as examples of the CC adapting its doctrine when new constitutional circumstances required effective constitutional protection. Even though the two decisions had very different functions, Polt, like the majority opinion, disregard that difference and presents both as part of a single tradition of creative constitutional guardianship. On this reading, the CC should innovate again in 2026 – this time in a way that would protect the illiberal constitutional order against reconstruction.

Attila Horváth follows a different route. He regards the limits of Parliament’s amending competence as reviewable under Article 24(5) and goes further by invoking the historical constitution, the Holy Crown doctrine and 22/2016 constitutional identity as sources of limits on the amending power. His use of decision 22/2016 therefore differs from Polt’s: Polt uses the decision to justify renewed judicial creativity, while Horváth uses the doctrine developed in it as part of the constitutional constraints binding the new majority. In this sense, Horváth most directly carries the CC’s illiberal-era jurisprudence into the new reconstruction setting.

The positional reversal lies in the changed constitutional function of familiar arguments. Formal constitutional status should not be conclusive; jurisdiction should not be interpreted narrowly when constitutional protection is at stake; and the CC should be prepared to develop doctrine in response to a new constitutional threat. In 2011 and 2012, such arguments were deployed to preserve constitutional-democratic constraints against the Fidesz majority. In 2026, they are redeployed to constrain measures aimed at dismantling the constitutional order that Fidesz subsequently built.

The 2026 decisions reveal two forms of positional reversal. The majority leaves the restrictive 2013 doctrine intact, but its effect reverses, while the concurring opinions show how convenient that continuity is: judges can criticize reconstruction without reopening the question of jurisdiction or confronting the difference between illiberal entrenchment and democratic reconstruction. The dissenting opinions go further by reviving and recombining doctrines once used to resist Fidesz in order to argue for broader review of the new constitutional majority’s reconstruction measures.

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