🍻 Selber Bier Brauen

On 23 April 2026, Advocate General Emiliou delivered his Opinion in Sedrata (C-414/25), the first of three cases pending before the CJEU concerning the Italy-Albania Protocol. The agreement allows the Italian authorities to use migrant detention centres located on Albanian territory under Italian exclusive jurisdiction and to treat them as equivalent to border or transit zones within the meaning of the Procedures Directive. This construction sits uneasily with the territorial assumptions embedded in the EU asylum acquis. The Opinion nonetheless validates this approach as far as the Return Directive is concerned, while normalising the agreement under EU law without adequate legal constraints. The Protocol has been examined by the CJEU in Alace and Canpelli, albeit in relation to accelerated procedures under the Procedures Directive (see Žeravčić, Pahladsingh and Callewaert). The present case concerns, instead, the conduct of return procedures in the Italian-run detention centre in Albania in respect of two third-country nationals who were transferred there and lodged applications for international protection. Advocate General Emiliou advances a permissive reading of EU law that effectively constitutionalises the delocalisation of migration control. Yet it does so on fragile grounds. It accepts capacity constraints too readily, it relies on an overly optimistic assumption that rights can be equivalently protected outside the Union territory, and replaces clear legal limits with vague “comfort signals” (such as the proximity or the supposed institutional reliability of partner States), effectively expanding Member States’s discretion to relocate migration procedures abroad. We argue that the AG’s interpretation lowers the legal threshold for externalisation in three ways. First, it treats capacity shortages as a sufficient justification for delocalisation while disincentivising domestic capacity-building. Second, it relies on optimistic assumptions about the effective protection of rights in offshore settings with contingent and under-scrutinised assumptions. Third, it fails to articulate principled limits on where Member States may relocate migration procedures.

While the following sections develop these points, this contribution does not revisit the observation that the AG’s reasoning stretches the spatial concepts of “territory”, “border” and “transit” zones to a limit – a development that has already been compellingly addressed by De Leo. Still, the specific design of the Italy-Albania Protocol merits a terminological clarification. Seeing that Italy does not delegate powers in migration control to Albania but displaces the exercise of its own state functions to an offshore site placed under its exclusive jurisdiction, we submit that it may be most accurate to refer to this form of externalisation as delocalisation of migration processing. For the purposes of this blog, however, we use the terms externalisation and delocalisation synonymously.

Capacity Shortage as a Pretext for Delocalisation

One of the Italian government’s key arguments in Sedrata, advanced in defense of delocalised processing of migration cases, concerned the alleged insufficiency in domestic administrative capabilities and infrastructure. Advocate General Emiliou accepts this argument with barely a passing thought (paras 71-72). However, given that Member States have repeatedly tried to rely on insufficient administrative capacities to justify exceptional responses, closer scrutiny is warranted. In other contexts, the Court’s previous case law holds that pressures on reception systems are neither unforeseeable nor capable of relieving Member States of their obligations. In Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth (C-97/24), the CJEU rejected Ireland’s arguments based on exhausted accommodation capacity for asylum seekers, including where linked to sudden migratory pressures. Structural deficiencies or resource constraints cannot justify derogations from reception obligations, stressing instead that EU law provides mechanisms for responding to temporary saturation while preserving basic guarantees. A further counterpoint emerges from Zimir (C-662/23), where the Court made clear that structural or foreseeable capacity constraints cannot be re-characterised as exceptional circumstances justifying derogation, since Member States remain under a continuous duty to adapt resources to predictable pressures. Applying this reasoning mutatis mutandis to return, insufficient capacities should only be accepted as a justification for delocalised processing in very exceptional circumstances. Any other interpretation would risk disincentivising internal capacity-building, instead aggravating already strained administrative systems.

AG Emiliou seems convinced by the Italian government’s argument that delocalisation can serve as a means to increase capacity, but his own analysis suggests the opposite. Delocalising return generates additional infrastructural costs, logistics, supervision burdens, transport demand and judicial coordination problems. Paragraph 78 of the Opinion reads like an inventory of those burdens. This suggests that the AG acknowledges that delocalisation may consume capacity rather than expanding it. If all the extra efforts associated with delocalised processing were meant to build up administrative capacity, why could comparable efforts not be directed toward ensuring compliance within the Member State’s own territory – the ordinary Italian territorial space, marked by the borders children learn when studying school maps?

Overestimating Rights Protection in Delocalised Processing

The AG’s reasoning is characterised by a remarkable degree of optimism regarding the practical implementation of delocalised administrative processing. On several occasions, it highlights that “specific logistical” or “appropriate practical arrangements” may be needed, but also that these may resolve any outstanding problems in delocalised migration processing (paras 80 and 108). Access to legal assistance, immediate release where detention ceases to be lawful, safeguards for vulnerable persons, and effective access to asylum are treated as matters of logistics. In our view, there is a good case to be made that delocalised administrative processing may never be fully equivalent to processes that take place within the territory of a Member State. The presumption that delocalised migration policies can be implemented in such a flawless manner is, at best, a fair-weather presumption.

In any case, increased risks of improper procedures at migration processing centres abroad call for rigorous and easily accessible control mechanisms. AG Emiliou highlights the paramount responsibility of national courts in this regard, including in actions for state liability (para 51). At the EU level, practices of delocalised migration processing should equally require the Commission to take its supervisory role seriously and, if need be, to initiate infringement procedures to ensure that the practical implementation of delocalised migration processing fully respects safeguards in EU law. It may be worth noticing, in this regard, that the co-legislatures have scrapped from the current proposal for a Return Regulation the Commission’s suggestion to establish an independent monitoring mechanism to supervise the implementation of delocalised return processing (see amendments to Art. 17(2)(e), here and here respectively).

The Absence of Meaningful Limits on Geographical Choice of Delocalisation

Another key question in relation to delocalised migration processing is whether States are free to choose the geographical location of their run-abroad centres, or whether any standards of legality should limit this choice. Although international refugee law is premised on the idea of fair burden-sharing, hard limits to the geographical choice of externalisation are difficult to come by. To be sure, previous legal arrangements in EU asylum law insisted that an individual could only be deported to a third state to which (s)he has a connection. This so-called “connection criterion” was aptly dubbed the “anti-Rwanda” rule and would have significantly limited the geographical choice of Member States to send persons to a third country to have their claims processed there. However, such a safeguard may not apply outside the field of EU asylum law, and even in relation to this specific field of law, the EU legislature recently introduced an option for Member States to derogate from said requirement, meaning that it would not serve as a standard limiting States’ geographical choice for externalisation.

Against this backdrop, Advocate General Emiliou suggests that some other limits on the geographical choice could be inferred from EU law. In essence, the AG’s reasoning focuses on the question of whether the externalisation of migration processing could undermine the effectiveness of return. In this regard, the AG observes that Albania is a neighbouring country, separated only by a narrow strait of the Adriatic sea and that, accordingly, the effectiveness of return may not per se be hampered by offshoring (para 69). Such a focus on the effet utile of EU secondary law instruments may allude to a more general limitation on Member States’ geographical choice in delocalising the matter of return. While offshoring the stages of the return procedure to Albania may – arguably – not impair the effectiveness of the procedure, offshoring to other third countries (and regions) may very well undermine the objectives of the Return Directive. In such a situation, AG Emiliou acknowledges that “it would be unlikely that return procedures could be generally conducted in an effective manner” (para 69).

UNHCR has pointed out that externalisation may only further the objective of effective return if it would take place in places from where individuals may actually be able to travel onwards, either by virtue of visa-free or other forms of mobility regimes. If the CJEU were to follow this line of reasoning, this would establish a sound legal benchmark for assessing whether the Member States’ geographical choice for migration offshoring may be acceptable. Besides geographical location, a further argument advanced by the AG is whether the third country’s “political situation and/or legal system might not offer all the necessary guarantees that the third-country nationals detained therein would have their fundamental rights respected” (para 69). Albania’s status as a candidate for membership to the EU and party to the ECHR makes this particular State more institutionally reliable than others.

Comfort Signals as Surrogates for Legal Limits: The Normalisation of Delocalisation

In sum, the Opinion reveals a broader structural problem. The significance of litigation concerning the Italy-Albania protocol lies not simply in the limits it may impose on this specific national practice of delocalisation, but in the way that certain “comfort signals” are mobilised to enable practices of externalisation more broadly. Read in this light, the Opinion sketches a wider logic under which delocalisation may be reconciled with EU law through notions of (presumed) reliability of partner States and practical equivalence of procedures irrespective of their geographical surroundings. All of this risks, in our view, putting safeguards of legality on the backfoot.

This broader logic is not confined to the Italy-Albania agreements but feeds directly into ongoing institutional and political dynamics at both the national and EU levels. As a reminder, the case forms part of an ongoing institutional ping-pong between the Italian government and judiciary, with the CJEU called upon to consider the compatibility of this controversial migration agreement with EU law and indirectly arbitrate the scheme’s legality. The stakes extend well beyond the Italian context, particularly in light of current developments in EU law, including the reform of the Return Directive, debates surrounding “return hubs” (see Bornemann & Brockmann) and the growing political appetite for external asylum processing. In this context, a particular responsibility is now placed on the Court to determine whether firmer limits to delocalisation must be articulated.

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Wesensgehalt, Würde, Werte – so lautet der magische Dreiklang, mit dem das Plenum des EuGH das ungarische Anti-LGBTQ-Gesetz in seinem mit Spannung erwarteten Urteil in der Rechtssache Kommission/Ungarn (Werte der Union) zu Fall bringt. Dass es sich um Verletzungen absoluter, d.h. keiner Rechtfertigung zugänglicher verfassungsrechtlicher Garantien der Union handelt, verdeutlicht die herausragende Drastik und den Ausnahmecharakter des Falles. Bereits die Kommission hatte in dem Gesetz „noch mehr“ gesehen als einen gewöhnlichen Verstoß gegen Sekundärrecht und Unionsgrundrechte (vgl. die Schlussanträge der Generalanwältin Ćapeta, Rn. 35 f.).

Die Frage, ob und wie die Werte des Art. 2 EUV operationalisiert werden können, nahm in der unionsverfassungsrechtlichen Literatur der letzten Jahre einen bedeutenden Platz ein (s. u.a. hier, hier und hier). So ist es nicht verwunderlich, dass sich die bisherigen Analysen zu der Entscheidung vordergründig um deren erstmalige isolierte Anwendung im Vertragsverletzungsverfahren drehen (s. hier, hier und hier). Der vorliegende Beitrag widmet sich hingegen den Fragen der Maßstäbe für Wesensgehalts-, Würde- und Werteverstöße.

Dabei zeigt sich, dass der EuGH im Hinblick auf Verstöße gegen den Wesensgehalt eines Grundrechts mit einem neuen, an der Bedeutung der Grundrechte für die europäische Gesellschaft i.S.v. Art. 2 S. 2 EUV orientierten Ansatz aufwartet und diesen im Rahmen der Menschenwürdegarantie konsequent fortsetzt. Hinsichtlich der Werte des Art. 2 S. 1 EUV markiert die Entscheidung zugleich den Auftakt einer neuen Rechtsprechungslinie, im Rahmen derer die Suche nach passenden Maßstäben gerade erst beginnt.

Was bisher geschah

Im Jahr 2021 hatte das ungarische Parlament ein „Gesetz über ein strengeres Vorgehen gegen pädophile Straftäter und die Änderung bestimmter Gesetze zum Schutz von Kindern“ verabschiedet. Die Regelungen untersagten es, Minderjährigen Inhalte zugänglich zu machen, die Abweichungen von der dem Geschlecht bei der Geburt entsprechenden Geschlechtsidentität, Geschlechtsumwandlungen oder Homosexualität thematisieren oder darstellen. Gemeinsamer Nenner dieser Maßnahmen war die pauschale Annahme, nicht-heterosexuelle bzw. nicht-cisgeschlechtliche Lebensweisen würden die Entwicklung von Minderjährigen gefährden und eine Nähe zu pädophil motivierter Kriminalität aufweisen.

Wesentlich = für die europäische Gesellschaft wesentlich?

Anders als die Generalanwältin arbeitet sich der EuGH bei der Beurteilung der Klagegründe vom Sekundärrecht über die Unionsgrundrechte zu den Werten vor, d.h. von den speziellen zu den generellen Normen. Im Rahmen der Frage, ob es sich bei dem Gesetz um eine angemessene Maßnahme zum Schutz Minderjähriger i.S.v. Art. 6a Abs. 1 RL (EU) 2010/13 (a.F.) handelt, prüft er inzident, ob die ungarischen Normen mit Art. 21 Abs. 1 GRCh vereinbar sind.

Damit kann das Plenum eines seiner argumentativen Leitmotive entfalten, auf das es in der Entscheidung immer wieder zurückkommt (Rn. 162, 203, 233, 306, 414, 422): die Verletzung des Wesensgehalts des Grundrechts auf Nichtdiskriminierung wegen des Geschlechts und der sexuellen Ausrichtung aus Art. 21 Abs. 1 GRCh. Indem das Gesetz cisgeschlechtliche und heterosexuelle Personen einerseits bevorzuge und LGBTQ-Personen andererseits stigmatisiere, verstoße es „offenkundig gegen die Anforderungen […] die sich in einer auf Pluralismus beruhenden Gesellschaft aus dem durch Art. 21 Abs. 1 der Charta garantierten Verbot der Diskriminierung wegen des Geschlechts und der sexuellen Ausrichtung ergeben“ und beeinträchtige daher den Wesensgehalt des Grundrechts (Rn. 141).

Damit formt der EuGH den Wesensgehalt im speziellen Kontext dieses Grundrechts erstmals expliziter aus. Bisher hatte er sich in den Entscheidungen Léger (Rn. 54) und Fries (Rn. 38) mit der „Leerformel“ begnügt, das Recht dürfe nicht „als solches“ in Frage gestellt werden. Nun dürfte zumindest insoweit Gewissheit bestehen, dass eine staatlicherseits erfolgende, auf gesellschaftliche Breitenwirkung angelegte Stigmatisierung von Minderheiten gegen den Wesensgehalt des Gleichheitsgrundrechts verstößt. Den Weg hierzu ebnet der EuGH mit einer Auslegung des Art. 21 Abs. 1 GRCh, bei der er mit der Formulierung einer „auf Pluralismus beruhenden Gesellschaft“ implizit auf Art. 2 S. 2 EUV verweist.

Hieran sind zwei Punkte bemerkenswert: Soweit ersichtlich hat der EuGH damit erstmals einen grundrechtlichen Wesensgehalt herausgearbeitet, indem er Art. 2 EUV jenseits der im Rahmen von Art. 47 Abs. 2 GRCh bekannten Standardformel herangezogen hat (zuletzt hier Rn. 36). Zweitens verweist der EuGH auf diejenigen Eigenschaften, welche die europäische Gesellschaft auszeichnen, um den Wesensgehalt zu ermitteln. Die Werte des Art. 2 S. 1 EUV nutzte der EuGH im Wesensgehaltskontext bisher ausschließlich in den Rechtsstaatlichkeitsfällen, um eine unabhängige nationale Judikative als Gelingensbedingung der Rechtsgemeinschaft abzusichern. Nun bringt der EuGH sie gegen eine mit den Anforderungen des Art. 2 S. 2 EUV inkompatible Formung einer nationalen Gesellschaft durch einen Mitgliedstaat in Stellung. Denn das Gesetz zielte einerseits darauf ab, andere als cisgeschlechtliche und heterosexuelle Lebensweisen insbesondere gegenüber Minderjährigen unsichtbar zu machen. Die Sichtbarkeit von Minderheiten ist jedoch Voraussetzung dafür, gegen deren Lebensweise Toleranz entwickeln zu können. Andererseits rufe das Gesetz durch die Verknüpfung dieser Lebensweisen mit pädophil motivierter Kriminalität die „Entwicklung hassgetriebenen Verhaltens“ gegenüber LGBTQ-Personen hervor (s. Rn. 446).

Die Wesensgehaltsgarantie erhält damit u.a. neben ihrer Operationalisierung als Grenze gegenseitigen Vertrauens in Auslieferungsfällen noch eine weitere Funktion: Sie soll verhindern, dass sich nationale Gesellschaften in eine Richtung entwickeln, die den Eigenschaften der europäischen Gesellschaft nach Art. 2 S. 2 EUV widerspricht – deren Teilmengen sie formen. Dass diese Auslegungsmethode, die sich an den wünschenswerten Eigenschaften einer Gesellschaft orientiert, nicht neu ist, zeigt auch die Rechtsprechung des EGMR, auf die der EuGH verweist (Rn. 150 f.): Danach ist Bildungspluralismus – die Konfrontation mit verschiedenen Lebensweisen – notwendig für eine „demokratische Gesellschaft“ im Sinne der EMRK.

Der EuGH wertet die Wesensgehaltsgarantie zudem erheblich auf: „[N]ach Art. 52 Abs. 1 Satz 1 der Charta [kann] eine Beeinträchtigung des Wesensgehalts eines durch sie garantierten Rechts keinesfalls gerechtfertigt werden“ (Rn. 142). Dieses absolute Verständnis war zuvor zwar in einer Kammerentscheidung des Gerichtshofs angedeutet, nicht aber in einer Plenarentscheidung bestätigt worden, wobei die Rechtsprechung bereits seit Langem in diese Richtung deutet (s. hier, S. 336 ff. sowie hier).

Dass Wesensgehaltsverstöße nicht zu rechtfertigen sind, erlaubt es dem EuGH, auf die von Ungarn angeführten Rechtfertigungsgründe in der Sache nicht näher einzugehen und auch keine Verhältnismäßigkeitskontrolle durchzuführen. Dies ist auch insoweit stringent, als dass sich die Wesensgehaltsverletzung gerade aus der dem Maßnahmenbündel zugrunde gelegten Rechtfertigungslogik ergibt, wonach andere als cisgeschlechtliche oder heterosexuelle Lebensweisen per se eine Gefahr für die physische, psychische und sittliche Integrität und die ungestörte Entwicklung von Kindern darstellen, was zur Stigmatisierung dieser Gruppen führt (Rn. 141).

Dies bedeutet jedoch keineswegs, dass der Wesensgehalt als Schatzkammer absoluter Unantastbarkeiten zu verstehen ist, die der EuGH mit Denk- und Sprechverboten füllt und die eine auf Rationalität angelegte Verhältnismäßigkeitsprüfung ausschließen. Dies zeigt auch die Entscheidung Léger: Der EuGH hat dort einen Wesensgehaltsverstoß verneint, obwohl der in Rede stehende Ausschluss homosexueller Männer von der Blutspende diese als vorrangige HIV-Überträger ebenfalls stigmatisierte. Da diese Regelung jedoch in ihrem Anwendungsbereich begrenzt und naturwissenschaftlich-empirisch unterfüttert war (was mittlerweile jedoch als überholt gelten dürfte), blieb eine Rechtfertigung möglich.

Dogmatisch fragwürdig ist schließlich auch, dass der EuGH annimmt, die zur Wesensgehaltsverletzung von Art. 21 Abs. 1 GRCh angestellten Erwägungen würden gleichermaßen für Art. 7 und 11 GRCh gelten, sodass auch diese Eingriffe nicht zu rechtfertigen sind (Rn. 473). Dass der EuGH hierfür keinen eigenständigen freiheitsrechtlichen Wesensgehalt herleitet, obwohl zumindest bei Art. 11 GRCh ganz andere Grundrechtsträger betroffen sind, könnte nahelegen, dass eine Wesensgehaltsverletzung zur Folge habe, dass auch der gleichzeitige Eingriff in ein anderes Grundrecht einer anderen Person nicht gerechtfertigt werden kann.

Das Verhältnis von Wesensgehalt und Menschenwürde

Unter Verweis auf die insoweit erhellenden Erläuterungen des Konventspräsidiums zur Charta stellt der EuGH fest, dass die Menschenwürdegarantie zum Wesensgehalt jedes Grundrechts gehört (Rn. 486). Ausgehend von der bereits für den Wesensgehalt des Gleichheitsgrundrechts angenommenen stigmatisierenden und marginalisierenden Wirkung der ungarischen Regelungen folgert er, dass die „besondere rechtliche Behandlung“ zur sozialen „Unsichtbarkeit“ von LGBTQ-Personen führe, was gegen Art. 1 GRCh verstößt (Rn. 489).

Dass der EuGH von der Wesensgehalts- auf die Würdeverletzung schließt, belegt jedoch keineswegs, dass dieser Schluss stets gezogen werden kann. Zwar ist dem Wesensgehalt jedes Grundrechts ein Menschenwürde-Anteil immanent, dieser variiert jedoch von Grundrecht zu Grundrecht. Bei würdekonkretisierenden Grundrechten (wie Art. 21 Abs. 1 GRCh) fällt er größer, bei anderen kleiner aus. So wäre es etwa fernliegend gewesen, aus den Verstößen gegen den Wesensgehalt des Grundrechts auf bezahlten Jahresurlaub aus Art. 31 Abs. 2 GRCh in Bauer und MPG gleichermaßen eine Verletzung der Menschenwürde abzuleiten.

Schließlich wäre es auch möglich gewesen, den Deduktionspfad von der Wesensgehalts- zur Würdeverletzung umgekehrt zu beschreiten. Dies zeigt, dass der EuGH die Wesensgehaltsgarantie als den in diesem Fall subsumtionsfähigeren Begriff erachtet. Deren Bedeutung lässt sich einzelfallabhängig unter Rekurs auf die Bedeutung eines Grundrechts für den gesamten Verfassungsrahmen der Union sowie für die europäische Gesellschaft i.S.d. Art. 2 S. 2 EUV induktiv herleiten. Entbehrlich wird somit, dass sich der EuGH mit philosophischen, religiösen oder ontologischen Würdekonzeptionen auseinandersetzen muss.

Die Maßstäbe für eine Verletzung von Art. 2 EUV: alles eine Frage der Justiziabilität?

Es war bereits aus dem Urteil zum Konditionalitätsmechanismus bekannt, dass die Werte des Art. 2 EUV rechtsverbindlich sind. Der EuGH beließ es daher auch bei einer argumentativen Anreicherung (Rn. 520 ff.). In bemerkenswerter Einfachheit schließt er sodann mangels Ausnahme von seinem umfassenden Mandat für die Wahrung des Unionsrechts aus Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 EUV darauf, dass die Werte auch im Vertragsverletzungsverfahren vollumfänglich justiziabel sind (Rn. 537 ff.).

Interessanter als diese Entscheidung über das „Ob“ der Justiziabilität, die man mit guten Gründen kritisieren mag, ist jedoch das „Wie“ bzw. das „Wann“, d.h. die Frage nach den Voraussetzungen eines Verstoßes gegen Art. 2 EUV. Denn die Gefahr „verordneter Werte“ oder einer „Unitarisierung von oben“ besteht dann nicht, wenn dem Unionsrecht durch die Justiziabilität von Art. 2 EUV überhaupt kein zusätzlicher Zahn wächst. Gerade hinsichtlich dieser Frage lässt sich das Urteil in zwei unterschiedliche Richtungen verstehen.

Zum einen scheint der EuGH nämlich davon auszugehen, dass ein Gesetz nur gegen Art. 2 EUV verstoßen kann, wenn es gleichzeitig Normen aus dem Unionsrecht verletzt, die jene Werte näher konkretisieren (wie Art. 21 Abs. 1 GRCh den Wert der Gleichheit). So fragt er einerseits, ob die festgestellten Verstöße „insgesamt“ einen Verstoß gegen Art. 2 EUV darstellen (Rn. 545), und stellt andererseits klar, dass nicht jeder Verstoß gegen eine solche konkretisierende Bestimmung zwangsläufig eine Verletzung des Art. 2 EUV zur Folge habe (Rn. 547).

Damit beantwortet der EuGH jedoch nicht die von der Generalanwältin offengelassene Frage, ob Art. 2 EUV auch außerhalb des Anwendungsbereichs des Unionsrechts eigenständig justiziabel sein könne (Rn. 33) – was im konkreten Fall auch nicht entscheidungserheblich war. Dennoch geht er auf die Gefahr einer Umgehung speziellerer Vorschriften wie Art. 51 GRCh ein, wonach die Charta nur im Anwendungsbereich des Unionsrechts anwendbar ist (Rn. 550), zieht daraus jedoch für die materiell-rechtliche Auslegung von Art. 2 EUV keine Konsequenzen. Dieses Schweigen könnte somit dahin verstanden werden, dass er nichtakzessorische Verstöße gegen Art. 2 EUV jedenfalls nicht ausschließen will (s. dazu bereits hier).

Anders als die Generalanwältin, die auf materieller Ebene danach gefragt hatte, wann aus Verstößen gegen wertekonkretisierende Normen eine eigenständige Verletzung des Art. 2 EUV erwächst (Rn. 237 ff.), verlagert der Gerichtshof diese Frage auf die Ebene der Justiziabilität: Aufbauend auf den Erwägungen zur Gefahr der Umgehung speziellerer Vorschriften formuliert der Gerichtshof als Voraussetzung für die Feststellung eines Art. 2 EUV-Verstoßes im Vertragsverletzungsverfahren die offenkundige und besonders schwerwiegende Verletzung der in Art. 2 EUV genannten Werte (Rn. 551). Widersprüchlich an dem Zugriff des EuGH erscheint, dass er zunächst ausschließt, den Prüfungsmaßstab im Vertragsverletzungsverfahren einzuschränken (Rn. 536-540), um ihn dann doch mit der Justiziabilitätsschwelle faktisch zu begrenzen. Im Zentrum steht dabei jedoch die Frage, ob die Identität der Union als gemeinsame Rechtsordnung einer durch Pluralismus gekennzeichneten Gesellschaft betroffen ist (Rn. 551). Die vom EuGH aufgestellten Voraussetzungen – offenkundige und besonders schwere Verstöße – fungieren damit lediglich als Indikatoren dafür, dass die Identität der Union tatsächlich betroffen ist.

Dabei entbehrt dieser Ansatz nicht einer gewissen Zirkularität: So begründet der EuGH die Verletzung des Wesensgehalts von Art. 21 GRCh bereits mit dem Widerspruch zu einer pluralistischen Gesellschaft i.S.v. Art. 2 S. 2 EUV und leitet daraus den Verstoß gegen die Menschenwürde ab. Die Wesensgehalts- und Menschenwürdeverletzung resultiert somit bereits aus dem Widerspruch zu Art. 2 S. 2 EUV. Folglich bewegt sich der EuGH im Kreis, wenn er den Pluralismustopos erneut heranzieht, um eine Verletzung des Art. 2 S. 1 EUV zu begründen (s. dazu auch hier). Dass der EuGH im Übrigen zwischen beiden Sätzen der Norm durchaus unterscheidet, obwohl stets nur von Art. 2 EUV die Rede ist, zeigt sich auch darin, dass Pluralismus nicht zu denjenigen Werten gehört, gegen die der EuGH einen Verstoß feststellt (Rn. 556).

Zurück bleibt selbstverständlich die Frage, welchen normativen Mehrwert die Feststellung eines Art. 2 EUV-Verstoßes über die bereits festgestellten Grundrechtsverletzungen hinaus tatsächlich entfalten soll.

Ausblick

Die Tinte, die zu der Entscheidung vergossen werden wird, dürfte ins Unermessliche gehen, erlauben die 621 Randnummern doch eine Vielzahl an Deutungsweisen und weiterführenden Ansätzen – lobenden wie kritischen. Ob der EuGH in Zukunft Gelegenheit haben wird, seine Maßstäbe zu präzisieren und weiterzuentwickeln, wird auch davon abhängen, wie verbreitet Art. 2 EUV-Rügen in künftigen Vertragsverletzungsverfahren sein werden. Man darf hoffen, dass es möglichst wenige werden, offenbaren sie doch gravierende Defizite bei der Beachtung unverhandelbarer Werte. Leider sind solche Vorstellungen auch jenseits von Orbáns Ungarn weit verbreitet. Dies offenbart bereits ein Blick in eine große deutsche Tageszeitung, in der von einem „an sich vertretbaren konservativen Ansinnen“ die Rede ist, dem Orbán „durch Maßlosigkeit“ geschadet habe – als ginge die Ausgrenzung von LGBTQ-Menschen schon in Ordnung, soweit sie nur weniger offensichtlich erfolge (dagegen lesenswert hier).

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On 26 March 2026, the European Parliament approved the European People’s Party’s amendments to the proposed EU Return Regulation, thereby adopting its position for the negotiations with the Council and the European Commission. It did so with the support of right-wing and far-right groups, including the European Conservatives and Reformists, Patriots for Europe and Europe of Sovereign Nations. This vote is a further erosion of the EU’s so-called cordon sanitaire. As the Parliament’s and the Council’s positions (see the proposal of 5 December 2025) differ only marginally, its adoption alongside the reforms of the Common European Asylum System (CEAS) in summer 2026 appears likely. The draft, therefore, already reveals what lies ahead, as it is set to replace the Return Directive 2008/115/EC.

Declaring the Return Regulation as an “essential element for combating illegal migration” (Recital 1), the current draft considerably expands detention and introduces far-reaching derogations, particularly for third-country nationals considered to pose security risks. This ICE-ification of the EU’s migration policy and the de facto criminalisation of people on the move pose a threat to the rule of law and to the protection of fundamental rights within the EU.

Anyone can be detained

The forthcoming Return Regulation significantly widens the catalogue of grounds for detention while still leaving discretion to Member States to add even more grounds (as noted here and here). Of particular concern is that the current draft expands the definition of “risk of absconding” as grounds for detention in Article 29(3)(a). Whereas the Return Directive has delegated its interpretation to Member States, Article 30(1) provides for a detailed yet expansive list of criteria. Accordingly, a “risk of absconding” is presumed, unless proven otherwise, when one of the following criteria is fulfilled: a third-country national has entered or moved to another Member State without authorisation, is subject to a return decision issued by another Member State, fails to cooperate, violates an entry ban, or physically or violently (or even verbally in the Council’s proposal) opposes removal.

By equating “unauthorised entry” with a “risk of absconding”, the draft completely disregards that individuals seeking asylum in the EU are compelled to enter EU territory without authorisation due to the absence of legal pathways to asylum. In practice, detention is likely to be used as a default rather than exceptional measure, contrary to Article 29(1) of the current draft, which requires an individualised and proportionate assessment in each case. A framework that systematically targets conduct inherent to migration is difficult to reconcile with the EU’s general principle of proportionality.

Moreover, this approach raises serious concerns regarding the prohibition of arbitrary detention under Article 5(1)(f) of the European Convention on Human Rights (ECHR). Article 5(1)(f) ECHR allows for the detention “of a person against whom action is being taken with a view to deportation”. The European Court of Human Rights (ECtHR) held in Saadi v. United Kingdom that detention under Article 5(1)(f) ECHR may be lawful yet still qualify as arbitrary and thus incompatible with the Convention (para. 67). Arbitrariness is interpreted differently depending on the nature of the deprivation of liberty (para. 70). Under Article 5(1)(f) ECHR, detention is considered arbitrary where it is not carried out in good faith, particularly where it lacks a sufficient connection to its underlying purpose, where the place and conditions of detention are inappropriate, or where the detention exceeds the period reasonably required for the purpose pursued (para. 74). A system that relies on automatic detention risks lacking its underlying purpose and is therefore potentially incompatible with Article 5(1)(f) ECHR, to which Article 6 of the Charter of Fundamental Rights (CFR) corresponds.

Detention without a realistic prospect of removal

Article 29(2) of the current draft states that detention shall only be maintained for the purpose of preparing or carrying out removal of an individual. Unlike Article 15(4) of the Return Directive, the current draft does not explicitly require release if there is no longer a reasonable prospect of removal. However, this reflects a core requirement under Article 5(1)(f) ECHR and Article 6 CFR. As clarified by the ECtHR in Chahal v. United Kingdom (para. 113), detention ceases to be lawful where removal proceedings are not pursued with due diligence or where removal is no longer feasible.

The Court of Justice of the European Union (CJEU) held in Adrar (C-313/25 PPU, para. 76) that the risk of non-refoulement (Article 33 of the Refugee Convention, Articles 4 and 18 CFR, Article 3 ECHR) precludes a reasonable prospect of removal and therefore necessitates the immediate release of the detainee. In addition, Member States are obliged under Article 47 CFR to assess ex officio whether a return decision would violate the principle of non-refoulement (see Ararat (C-156/23), para. 50).

Against this background, Member States remain under a continuing obligation to examine the risk of non-refoulement and to release individuals from detention without delay where such a risk exists.

Detention of “vulnerable persons”

Article 3(9) of the Return Directive has defined “vulnerable persons” as “minors, unaccompanied minors, disabled people, elderly people, pregnant women, single parents with minor children, and persons who have been subjected to torture, rape or other serious forms of psychological, physical or sexual violence”. This definition has not been included in the current draft. Recital 32 of the current draft states that detention shall only be imposed following an individual assessment of each case, including consideration of any situation of vulnerability. While this potentially allows for a broader and more individualised understanding of vulnerability, it remains to be seen how this individual assessment will be implemented in practice, given the simultaneous expansion of detention grounds.

Furthermore, Article 29(6) of the current draft requires Member States to consider any visible signs, statements or behaviour related to, or made or shown by, the third-country national indicating that they are a vulnerable person. However, the Commission’s original proposal, which explicitly requires that alternatives to detention are considered for vulnerable persons, has been removed in the amendments. Nevertheless, Member States remain obliged to give due weight to vulnerabilities prior to imposing detention under the general principle of proportionality of EU law, as well as the prohibition of arbitrariness under Article 5(1)(f) ECHR and Article 6 CFR.

Moreover, Article 35(1) of the current draft allows for the detention of minors, inter alia, if it is in the best interests of the child. This safeguard has previously been laid down in Article 5 of the Return Directive, stating that Member States shall take the child’s best interests into account regarding all measures. However, the premise itself is deeply flawed. Detention can never serve a child’s best interests and is incompatible with Article 37 of the Convention on the Rights of the Child, as it has been discussed here and here. Although Recital 32 acknowledges that minors should, as a rule, not be detained, this safeguard remains insufficient.

Detention in third countries: “return hubs”

Article 17 of the current draft introduces detention in so-called “return hubs”. This has become a central issue in the debate on the proposed Return Regulation (see here and here). A recent development is the pending Sedrata (C-414/25) case before the CJEU concerning the Italy–Albania Protocol, in which Advocate General Emiliou delivered his Opinion on 23 April 2026 on the legality of “return hubs” under the Return Directive. According to the Advocate General, the Return Directive does not categorically preclude the detention of third-country nationals in facilities located in a third country, provided that those facilities remain under the jurisdiction of the Member State concerned and that the relevant national and EU law provisions continue to apply, ensuring certain safeguards, e.g. detention conditions for vulnerable persons (para. 89). The Advocate General also emphasises the obligation to release individuals where there is no realistic prospect of removal. As outlined above, this obligation is not explicitly provided for in the draft but continues to apply under Article 5(1)(f) ECHR and Article 6 CFR.

The forthcoming Return Regulation aligns with the broad approach endorsed by the Advocate General concerning the legality of “return hubs”. Still, it remains questionable to what extent procedural safeguards can effectively be guaranteed in third countries, given that the current draft has removed an independent monitoring mechanism originally proposed by the Commission in Article 17(2)(e).

More fundamentally, detention conditions in third countries, such as Albania, have to comply with the requirements of Article 3 ECHR and Article 4 CFR, which enshrine absolute prohibitions closely linked to the protection of human dignity (see Aranyosi and Căldăraru (C‑404/15, C‑659/15 PPU) paras. 85–87). This has not been addressed in the pending Sedrata case. Nevertheless, in 2025, the Committee Against Torture raised concerns regarding detention conditions and the treatment of migrants in Albania.

Detention of third-country nationals posing security risks

The European Commission has called for a stronger focus on third-country nationals to be considered to pose a security risk. This reflects a broader trend in which migration policy is increasingly shaped by securitisation. Unlike the Return Directive, the current draft explicitly addresses the category of “third-country nationals posing a security risk” in Article 16. Yet, this concept relies on vague notions such as public policy, public security, national security, and other broad grounds. This may allow for far-reaching derogations, such as indefinite detention (Article 16(3)(d) of the current draft), contrary to the prohibition of arbitrariness under Article 5(1)(f) ECHR and Article 6 CFR (see above).

Article 16(1) of the Return Directive has only permitted detention in prisons separated from ordinary prisoners where a Member State could not provide accommodation in a specialised detention facility. By contrast, Article 16(3)(c) of the current draft foresees that third-country nationals posing a security risk may also be “detained in prisons and, where possible, be kept separated from ordinary prisoners”. Notably, in its own proposal, the Council went even further and dropped the words “and be kept separated from ordinary prisoners”. However, the CJEU clarified in Pham (C-474/13, para. 20) that according to Recital 2 of the Return Directive, detention in conditions equivalent to those of ordinary prisoners is incompatible with the objective of a humane return system and the protection of human dignity, even when the individual consents.

Overall, this targeting of third-country nationals considered to pose security risks further reinforces the racist construction of the crimmigrant other. This development is particularly visible at the national level: in September 2025, Greece adopted Law 5226/2025 which, inter alia, imposes prison sentences of two to five years on individuals who fail to comply with a return decision within 14 days. Criminalising “illegal stay” without exhausting administrative coercive measures undermines the objectives of the Return Directive as well as the forthcoming regulation and is therefore incompatible with the principle of effet utile under Article 4(3) TEU (see El-Dridi (C-61/11 PPU), Achughbabian (C‑329/11), Sagor (C‑297/12)).

Crimmigration within the EU’s migration policy

The expanding use of detention under the Return Regulation reflects a broader shift towards crimmigration within EU migration policy. Detention is increasingly deployed beyond its preventive function. Thus, the distinction between administrative detention and criminal punishment is progressively eroding, as migration control becomes increasingly intertwined with criminal law rationales. As a result, people on the move are exposed to coercive measures comparable to those in criminal proceedings, without being protected by equivalent procedural safeguards.

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