🍻 Selber Bier Brauen

On 29 June 2026, the European Parliament’s Constitutional Affairs (AFCO) rapporteur Charlie Weimers (ECR) published a draft report, to be presented at a public hearing on July 15, on “The Institutional Framework of the European Union and its Interaction with National Authorities in the Application of Union Law, with Particular Reference to Article 19 TEU”.

At first glance, the document reads as a technical set of déjà-vu recommendations on how the Court of Justice and national courts could better interact through improved transparency. Most of its individual proposals have long been subjects of academic discussion, from how to improve the Court’s procedural transparency (e.g. case-allocation criteria, rapporteur choice, judicial formation) to the formulation of substantive concerns (e.g. greater clarity on interpretative methods, the absence of dissenting opinions, more frequent reliance on Advocates General). Yet behind calls for a “more transparent and objective Court of Justice” lies a long list of direct, including ad personam, sometimes random, critiques of how the EU interprets, organises and exercises its mandate (down to French as the exclusive language for internal deliberation). More consequentially, the report’s political preferences reach beyond the Court’s daily operation into its constitutional role in guaranteeing national judicial independence, making this, set against the current political climate, the Parliament’s most comprehensive attempt in recent years to redefine the constitutional conditions of the Court’s judicial function.

This post argues that, taken together, these proposals would upset the constitutional balance governing judicial independence by compromising the Court’s ability to review and sanction instances of illegally appointed judges or captured courts, while promoting, beneath the vocabulary of transparency and accountability, a specific model of constitutional adjudication, that of a single national constitutional court: Germany’s Bundesverfassungsgericht.

The Court is not without responsibility here: its longstanding resistance to internal transparency reforms, documented elsewhere over the past decade, has furnished the opening this report now exploits. The Court’s failure to institutionalise greater openness in its judicial governance and the more recent embrace of an interpretation style hinting to longer, more argumentative reasoning (most lately e.g. here and here), left it exposed to a broader political project seeking to redefine the constitutional limits of judicial independence within the Union.

What the Report Says (And How)

The European Parliament has traditionally positioned itself as a champion of the Court’s role in upholding the rule of law and safeguarding judicial independence within the Union. It triggered the Article 7(1) TEU procedure against Hungary in 2018, and, as co-defendant alongside the Council, successfully defended the rule-of-law conditionality mechanism in Luxembourg against Hungary and Poland’s annulment actions. It even sued the Commission itself for failing to apply that mechanism against Hungary (later withdrawn once the Commission acted), while its Civil Liberties (LIBE) Committee kept sustained pressure on the Commission through recurring reports and resolutions on judicial independence in Poland and Hungary. The Parliament even endorsed the CJEU’s most ambitious reform – doubling the number of its members at the General Court – as demanded by the Court despite limited evidence justifying it. When measured against that track record, this draft report marks an abrupt reversal of that sympathetic and supportive stance.

The casus belli for the report’s unusual challenge to the Court is provided by its own case law on judicial independence. Built on Article 19 TEU, this jurisprudence has led the Court to declare itself competent to assess the independence of national judges and courts applying and interpreting EU law, thereby subjecting them to “common standards” of independence. While Recital M concedes that this case law “has contributed to the protection of judicial independence and the rule of law in certain Member States”, it immediately notes that “it has at the same time raised important questions concerning the relationship between Union and Member State competences”. This – according to the report – required “national courts to disregard decisions of constitutional courts” and “questioned the ability of certain national judicial bodies to participate in the preliminary ruling procedure and developed the principle of non-regression…” (Recital N). No matter that the Court itself found in its Grand Chamber judgment of 18 December 2025 that Poland’s Constitutional Tribunal no longer meets the requirements of an independent and impartial tribunal established by law, owing to serious irregularities in the appointment of three of its members and its President in 2015 and 2016.

To confine or bar further development of this case law, the report argues that a Court “exercis[ing] functions of such significance” must meet “particularly high standards of transparency, methodological consistency, procedural legitimacy and institutional accountability” (Recital Q), with “precise doctrinal limits and full respect for the constitutional responsibilities of the Member States” (Recital 9).

Behind that seemingly innocuous call for a “more transparent and objective Court” lies a staunch line of attack built around three points. The first targets internal governance, that is how cases are assigned, judges designated, and formations composed. The report treats the absence of “objective, predetermined and transparent rules” for case allocation (Recital U) as an affront to the “lawful judge” guarantee under Article 47 CFR and Article 6 ECHR, and calls for “a review of the concentration of procedural and organisational powers within the office of the President” (para. 14). The latter is framed as due process, but in fact an unprecedented challenge to the presidency’s authority. Yet the alternative to case-by-case attribution is automaticity, which Article 47 nowhere requires, and which would strip the President’s office of its essential prerogative: weighing cases against criteria like a member’s specialisation, and efficiency considerations. Chamber allocation, moreover, is made not by the President alone but collectively, by the weekly Réunion Générale.

The second point shifts attention from judicial governance (how the Court operates) to judicial reasoning (how it reasons). The report criticises “broad teleological reasoning” (Recital V) and the absence of a “clearly articulated hierarchy of interpretative methods” then advances three demands: dissenting and concurring opinions with published voting results (paras 19-20); an end to dispensing with Advocates General’s opinions in sensitive cases (para. 21); and scrutiny of the Court’s “exclusive use of French” which risks “privileging…particular modes of legal reasoning” (Recital Y, para. 22). Taken together, these risk stripping the Court of the interpretive discretion its authority rests on: exposing every step of its reasoning to politicisation would produce not a more legitimate Court but a weaker one. Ultimately, this reveals the true aim pursued by this report: not greater judicial transparency, but a different Court altogether, closer to the one Member State tribunal – the German Federal Constitutional Court – than to any other national court.

The third point is by far the most consequential as it reaches the Court’s relationship with national judicial authorities. The report builds its case by citing a list of national pushbacks, from Denmark’s Ajos, Germany’s PSPP, France’s Cohn-Bendit, to Czechia’s Holubec, to which it adds Poland’s K 3/21 (para. 3). Yet the equivalence does not hold: whatever one thinks of their reasoning, the first four were courts, as they met the requirements of an independent and impartial tribunal established by law; the same could not be said of the body behind K 3/21. As anticipated, the ECtHR had already found the Polish Tribunal’s post-2015 composition irregular in Xero Flor v. Poland, and the Grand Chamber has since ruled the body which issued K 3/21 is no court within the meaning of EU law at all. Against this selective reconstruction, the report proposes a “reciprocal constitutional dialogue mechanism” letting national courts submit observations before rulings on constitutional identity or EU competence (para. 23), subordinating the Court’s independence to the prior acquiescence of the very actors it is meant to constrain.

The Court’s Own Hand In This

None of this exonerates the Court. The first line of criticism carries force because it identifies a genuine, self-inflicted deficiency. As I have shown elsewhere, the Court remains subject to institutional openness like any other EU institution: Article 1 TEU requires decisions be taken “as openly as possible” and Article 15(1) TFEU extends that duty to all institutions. Article 15(3) TFEU shields the Court’s proceedings only from the general right of document access, a narrow exemption, not an escape from the broader obligation. A combined reading of Articles 1 and 15 suggests that the Court’s discretion over, inter alia, case allocation, the designation of reporting judges, the constitution of chambers and the practice of dispensing with Advocates General’s opinions can no longer be treated as “cuisine interne” immune from legal scrutiny. The Court could have operationalised this duty through its own Rules of Procedure, publishing objective allocation criteria, and clarifying the line between administrative and judicial functions. It failed to. Had it acted, as required by the post-Lisbon openness obligations, the grievances behind the first line of attack would largely not have arisen; instead they remained open questions, available for a hostile rapporteur to recast as evidence of an unaccountable judiciary.

What’s at Stake

Even as a non-binding resolution, this report would shape the next revision of the Court’s Statute, normalising the idea that Article 19 TEU enforcement against captured judiciaries is “overreach” rather than a legitimate exercise of the Court’s constitutional role. The consequences are threefold: a weakened Article 19 doctrine affords less protection the next time a government threatens the independence of its own judiciary; a reciprocal dialogue mechanism gives courts whose independence is itself disputed a voice that functions as a chilling effect at best, a de facto veto at worst; and it puts in question the ordinary citizen’s guarantee that an independent Court of Justice remains the court of last resort against national violations of EU-conferred rights.

Conclusion

This draft report confirms what I have long feared. The Court’s historic reluctance to open up its own governance, notwithstanding what the post-Lisbon constitutional arrangement requires of it, has left it exposed to an unprecedented political critique of how it delivers justice within the EU. Any of the grey areas of discretion enjoyed by the Court, and/or by its President – from case allocation to the constitution of judicial formations – ought to have been rendered objective and intelligible to external scrutiny long before the Weimers report weaponised that discretion into a “political liability”.

On 15 July, a report that has so far attracted little public attention will gain institutional visibility at a public hearing whose composition deserves scrutiny in its own right. In a debate concerning the legitimacy of the Court’s constitutional authority, in its relation with national courts, AFCO has assembled a panel representing sharply divergent views on Article 19 TEU and the limits of judicial integration. Such plurality may be valuable, but it also raises questions about how Parliament selects experts who have not merely studied this issue but actively steered it.

Given the stakes, both this report and the process accompanying its adoption warrant closer scrutiny from legal academia, civil society, and public opinion alike. AFCO and JURI members committed to an independent judiciary have until the November committee vote to mobilise a counter-resolution (without the need to amend – but directly replace – the Weimers report under Art. 188 RoP). Civil society, legal academia, and the profession should not await that vote to make their position known.

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Es gehört zu den Eigenheiten des Grundgesetzes, dass eine Norm, die seit 1949 niemals angewandt worden ist, die verfassungsrechtliche Diskussion in den vergangenen Jahren stärker beschäftigt hat als zahlreiche Vorschriften, die tagtäglich diskutiert, vollzogen und gerichtlich überprüft werden. Art. 15 GG war über Jahrzehnte ein Verfassungstext ohne Verfassungswirklichkeit. Gerade deshalb konnte sich um die Vorschrift in jüngster Zeit ein ungewöhnlich vielfältiger rechtswissenschaftlicher Diskurs entwickeln. Mangels gesetzgeberischer Ausgestaltung und verfassungsgerichtlicher Konkretisierung wurde Art. 15 GG zum Sehnsuchtsort unterschiedlichster Vorstellungen über die wirtschaftspolitische Offenheit des Grundgesetzes: Für die einen ist die Vergesellschaftung die demokratische Speerspitze einer kollektivistischen Eigentumsordnung, für andere eine bloße Ausnahmevorschrift innerhalb einer durch Art. 14 GG geprägten individualrechtlichen Eigentumsverfassung. Der Streit war deshalb von Anfang an mehr als eine wohnungspolitische Kontroverse. Er betraf die grundsätzliche Frage, welche Gestaltungsräume das Grundgesetz dem demokratischen Gesetzgeber im Bereich der Eigentumsordnung eröffnet.

Der Beschluss der großen Regierungskoalition, die Vergesellschaftung privater Mietwohnungsbestände künftig bundesgesetzlich auszuschließen, beendet diese Debatte nicht. Weder werden sich die dogmatischen Fragen rund um Art. 15 GG dadurch erledigen, noch wird die rechtswissenschaftliche Auseinandersetzung ihren Gegenstand verlieren.

Politisch markiert der Beschluss gleichwohl eine Zäsur. Sollte der angekündigte Gesetzentwurf aus dem Geschäftsbereich des sozialdemokratisch geführten Bundesministeriums für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen tatsächlich so verwirklicht werden, entschiede sich der Bundesgesetzgeber bewusst gegen die Nutzung einer prinzipiell verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsmöglichkeit. Ein solcher bundesgesetzlicher Ausschluss kann verfassungsrechtlich tragfähig ausgestaltet werden, wenn er sich als Teil einer materiellen Gesamtentscheidung über die Eigentumsordnung darstellt.

Die späte Karriere einer ungenutzten Verfassungsnorm

Art. 15 GG nimmt innerhalb der Eigentumsordnung des Grundgesetzes eine Sonderstellung ein. Die Vorschrift steht im Grundrechtsteil, dient aber nicht der Gewährleistung individueller Freiheit. Sie ermächtigt den Gesetzgeber vielmehr, Grund und Boden, Naturschätze sowie Produktionsmittel zum Zwecke der Vergesellschaftung in Gemeineigentum oder andere Formen der Gemeinwirtschaft zu überführen. Die Überführung muss durch Gesetz erfolgen; eine Administrativvergesellschaftung ist nicht vorgesehen. Art. 15 GG bezieht sich dabei nicht auf die Rechtfertigung eines einzelnen Eigentumseingriffs, sondern auf die gesetzliche Ausgestaltung einer neuen Eigentumsordnung einschließlich ihrer kompensatorischen Vorkehrungen.

Dass Art. 15 GG über Jahrzehnte unangewendet geblieben ist, hat seine dogmatische Entwicklung in besonderer Weise geprägt. Anders als in Bereichen, die durch eine gefestigte Rechtsprechung oder langjährige Verwaltungspraxis strukturiert werden, fehlten hier nahezu sämtliche dogmatischen Bezugspunkte, die der verfassungsrechtlichen Diskussion üblicherweise als Leitbild dienen: Es existierte weder eine gesetzgeberische Konkretisierung noch eine Leitentscheidung des Bundesverfassungsgerichts, an der sich die Auslegung hätte ausrichten können. Die Folge war ein bemerkenswert offener rechtswissenschaftlicher Diskurs. Wer Art. 15 GG als Ausdruck wirtschaftspolitischer Offenheit verstand, konnte dies postulieren. Wer aus der Einbettung der Vorschrift in den Grundrechtsteil eine besonders enge Bindung an Eigentumsgarantie und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ableitete, konnte sich zudem auf die Systematik und Entstehungsgeschichte stützen. Gerade die Berliner Diskussion um die Vergesellschaftung großer Wohnungsunternehmen hat gezeigt, welche diskursive Kraft einer verfassungsrechtlichen Norm zukommen kann, deren praktische Anwendung bislang ausgeblieben ist.

Die Offenheit rechtswissenschaftlicher Diskussionen darf allerdings nicht mit politischer Entscheidungsfreiheit verwechselt werden. Die Rechtswissenschaft beschreibt Möglichkeiten und Grenzen der Verfassung, rekonstruiert Argumente und entwickelt dogmatische Maßstäbe. Sie ersetzt indes nicht den demokratischen Gesetzgeber. Art. 15 GG entfaltet keine unmittelbare Rechtswirkung; die Vorschrift weist die Entscheidung über eine Vergesellschaftung vielmehr ausdrücklich dem parlamentarischen Gesetzgebungsprozess zu. Wer ihre Offenheit betont, muss deshalb zugleich akzeptieren, dass der zuständige Gesetzgeber von der verfassungsrechtlichen Ermächtigung Gebrauch machen, aber ebenso entscheiden kann, sie – unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Anforderungen – für bestimmte Sachbereiche nicht zu nutzen. Gerade darin zeigt sich der Unterschied zwischen verfassungsrechtlicher Möglichkeit und demokratischer Entscheidung.

Berlin als verfassungspolitisches Labor

Die Berliner Debatte hat Art. 15 GG aus seinem jahrzehntelangen Schattendasein herausgeführt. Der Volksentscheid vom September 2021 sprach sich für die Vergesellschaftung großer Wohnungsunternehmen mit mehr als 3.000 Wohnungen aus. Zugleich wurde eine Entschädigung unterhalb des Verkehrswerts angestrebt.

Der Senat setzte im März 2022 eine Expertenkommission ein, deren Abschlussbericht vom Juni 2023 mehrheitlich zu dem Ergebnis gelangte, dass eine Vergesellschaftung grundsätzlich verfassungsgemäß ausgestaltet werden könne.¹⁾ Von besonderem rechtswissenschaftlichem Interesse waren allerdings weniger die Mehrheitspositionen als die Sondervoten, die gerade diejenigen Fragen präzisierten, von denen die verfassungsrechtliche Tragfähigkeit eines Vergesellschaftungsgesetzes maßgeblich abhängen würde. Dogmatisch überzeugend rekonstruierten sie den Prüfungsmaßstab des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, die Bemessung der Entschädigung sowie die Bedeutung der Berliner Landesverfassung für landesrechtliche Vergesellschaftungen.

Der Berliner Gesetzgeber entschied sich jüngst nicht für ein konkretes Vergesellschaftungsgesetz, sondern für ein Vergesellschaftungsrahmengesetz, das allgemeine Voraussetzungen künftiger Vergesellschaftungen formuliert, ohne selbst Wohnungsbestände in Gemeineigentum zu überführen.²⁾ Parallel arbeitete die Initiative an einem eigenen Gesetzentwurf für einen Gesetzesvolksentscheid.

Die unbestrittene demokratische Legitimation des Berliner Volksentscheids beantwortet indes noch nicht die bundesstaatliche Kompetenzfrage. Denn der Volksentscheid steht nicht außerhalb der repräsentativen Demokratie, sondern innerhalb der verfassungsrechtlichen Ordnung des Grundgesetzes. Diese kennt im Grundsatz vor dem Hintergrund historischer Erfahrungen vor 1945 aus nachvollziehbaren Gründen keine demokratische Vorrangstellung plebiszitärer gegenüber parlamentarischen Entscheidungen. Vielmehr weist das Grundgesetz dem parlamentarischen Prozess die zentrale demokratische Legitimation zu.

Das Grundgesetz verbindet politische Vielfalt mit rechtlicher Einheit. Es eröffnet den Ländern eigenständige Gestaltungsmöglichkeiten, begrenzt diese jedoch dort, wo bundesgesetzliche Regelungen vorgesehen oder erforderlich sind. Die Kompetenzordnung dient nicht allein der organisatorischen Verteilung staatlicher Aufgaben. Sie strukturiert demokratische Verantwortung selbst.

Die Kompetenzordnung spricht für den Bund

Ausgangspunkt der kompetenzrechtlichen Beurteilung ist Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG. Danach erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung auf die Überführung von Grund und Boden, Naturschätzen und Produktionsmitteln in Gemeineigentum oder andere Formen der Gemeinwirtschaft. Solange der Bund von dieser Kompetenz keinen Gebrauch gemacht hat, verbleibt den Ländern nach Art. 72 Abs. 1 GG grundsätzlich die Befugnis zur Gesetzgebung.

Aus der grundsätzlichen Gesetzgebungsbefugnis der Länder folgt allerdings kein Anspruch auf dauerhafte bundesgesetzliche Untätigkeit. Die konkurrierende Gesetzgebung ist ihrem Regelungsmodell nach gerade auf eine Entscheidung des Bundes angelegt. Entscheidet sich der Bund zu einer abschließenden Regelung, tritt die landesrechtliche Gesetzgebungsbefugnis zurück (so die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, zuletzt im Beschluss zum Berliner Mietendeckel, BVerfGE 157, 223).

Damit ist die verfassungsrechtliche Prüfung eines konkurrierenden Bundesgesetzes allerdings noch nicht abgeschlossen. Für Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG gilt zusätzlich Art. 72 Abs. 2 GG. Danach darf der Bund seine Gesetzgebungskompetenz nur ausüben, wenn die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht.

Die Wahrung der Rechtseinheit verlangt dabei keine vollständige Vereinheitlichung. Sie schließt jedoch aus, dass grundlegende Rahmenbedingungen privater Eigentumsentscheidungen dauerhaft von Land zu Land unterschiedlich ausgestaltet werden. Würde die Entscheidung über Vergesellschaftungen vollständig den Ländern überlassen, könnten unterschiedliche Voraussetzungen, Entschädigungsmaßstäbe und Organisationsformen nebeneinander entstehen. Föderale Vielfalt ist verfassungsrechtlich gewollt. Sie findet ihre Grenze jedoch dort, wo zentrale Elemente der Eigentumsordnung in einem bundesweit verflochtenen Wirtschaftsbereich gefährdet werden.

Daneben ist die Wahrung der Wirtschaftseinheit von Bedeutung: Große Wohnungsunternehmen agieren regelmäßig über Ländergrenzen hinweg. Finanzierung und Unternehmensbewertung erfolgen auf bundesweiten und europäischen Märkten. Unterschiede im Vergesellschaftungsrecht blieben deshalb nicht auf den jeweiligen Landesmarkt beschränkt. Das Grundgesetz eröffnet dem Bund unter diesen Voraussetzungen die Möglichkeit, durch einheitliche Regelungen unterschiedliche landesrechtliche Entwicklungen zu vermeiden. Vorhersehbarkeit rechtlicher Rahmenbedingungen ist dabei kein Sonderinteresse privater Investoren. Sie gehört vielmehr zu den zentralen Voraussetzungen einer Eigentumsordnung, deren Ausgestaltung selbst Gegenstand demokratischer Gesetzgebung ist.³⁾

Die Sperrwirkung des angekündigten Bundesgesetzes

Welche Auswirkungen das angekündigte Bundesgesetz auf landesrechtliche Vergesellschaftungsvorhaben haben wird, lässt sich gegenwärtig noch nicht abschließend beurteilen. Maßgeblich ist nicht die politische Ankündigung, sondern die konkrete gesetzliche Ausgestaltung. Erst der Gesetzentwurf wird erkennen lassen, in welchem Umfang der Bund tatsächlich von seiner Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG Gebrauch machen will und welche Sperrwirkung sich daraus nach Art. 72 Abs. 1 GG ergibt.

Das angekündigte Bundesgesetz wird sich dabei insbesondere an den verfassungsrechtlichen Maßstäben messen lassen müssen, die das BVerfG für die konkurrierende Gesetzgebung und das Phänomen des bewussten Nichtregelns entwickelt hat (BVerfGE 34, 9; 86, 148). Danach ist ein Bundesgesetz unzulässig, das ausschließlich dem Zweck dient, den Landesgesetzgeber von der Gesetzgebung auszuschließen, ohne selbst eine inhaltliche Regelung zu treffen.

Die Gesetzgebungskompetenz des Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG erschöpft sich dabei allerdings nicht in der reinen Alternative zwischen positiver Vergesellschaftung und vollständiger Untätigkeit. Sie umfasst vielmehr auch die gesetzgeberische Entscheidung, die Eigentumsordnung in einem Wirtschaftsbereich wie der Wohnwirtschaft durch den bewussten Ausschluss von Vergesellschaftungen abschließend auszugestalten. Ein solcher Ausschluss kann daher eine verfassungsfeste Sperrwirkung (Art. 72 Abs. 1 GG) entfalten, wenn er nicht als bloßes Verhinderungsgesetz konzipiert ist, sondern sich als Ausdruck einer bewussten, materiell-rechtlichen Gesamtentscheidung darstellt.

Der Regelungsgehalt eines solchen Gesetzes dürfte sich daher nicht auf ein reines Verbot landesrechtlicher Vergesellschaftung beschränken, müsste vielmehr positiv und abschließend festlegen, dass die bundesweite Eigentumsordnung im Wohnungswesen privatwirtschaftlich ausgestaltet bleibt. Zulässig wäre eine solche Festlegung, wenn der Bundesgesetzgeber die betroffene Materie im gesamtstaatlichen Interesse (Art. 72 Abs. 2 GG) inhaltlich vollumfänglich ordnet und das konzeptionelle Absehen von Vergesellschaftungen (insb. als absichtsvolles „beredtes Schweigen“) integraler Bestandteil eines widerspruchsfreien Regelungsgefüges ist. Der Bund müsste insbesondere darlegen, dass der Ausschluss von Vergesellschaftungen ordnungspolitisch notwendig ist, um die Stabilität rechtlicher Erwartungen sowie die Integrität der bundesweiten Eigentums- und Marktstrukturen im Wohnungswesen dauerhaft zu sichern. Da große Wohnungsunternehmen über Ländergrenzen hinweg an überregionalen und europäischen Kapitalmärkten finanziert sind, strahlen lokale Vergesellschaftungsexperimente unweigerlich auf die gesamtstaatliche Wirtschaftseinheit aus. Die im Eigentumsgrundrecht verankerte Vorhersehbarkeit rechtlicher Rahmenbedingungen ist dabei kein Sonderinteresse privater Investoren, sondern die materielle verfassungsrechtliche Bedingung für das Funktionieren dieses Wirtschaftsbereichs. Auf diese Weise könnte ein Verbot landesrechtlicher Vergesellschaftungen von Wohnungsunternehmen als positives, marktsicherndes Steuerungselement in ein gesetzgeberisches Gesamtkonzept des Bundes zur Ausgestaltung der Eigentumsordnung eingebettet werden.

Damit unterschiede sich das Konzept auch von einem Rahmengesetz im Sinne des aufgehobenen Art. 75 GG. Denn ein bundesgesetzlicher Ausschluss landesrechtlicher Vergesellschaftungen setzt keine landesrechtliche Ausfüllung voraus, sondern beansprucht selbst abschließende Geltung. Die Abschaffung der Rahmengesetzgebung durch die Föderalismusreform 2006 steht einem solchen Gesetz daher nicht entgegen.

Das angekündigte Gesetzgebungsvorhaben wird die verfassungsrechtliche Diskussion von der bislang überwiegend abstrakt geführten Kompetenzdebatte auf die Auslegung eines konkreten Bundesgesetzes verlagern. In jedem Fall wird eine „Abschließende Bundesregelung zur Eigentumsordnung“ – ein Gesetz, das den parlamentarischen Entschluss dokumentiert, von einer Verfassungsnorm bewusst keinen Gebrauch zu machen – eine verfassungsrechtlich hochspannende Neuerung darstellen.

Schluss und Ausblick

Der Berliner Diskussion ist zuzuerkennen, dass sie Art. 15 GG in das Zentrum der verfassungsrechtlichen Aufmerksamkeit gerückt hat. Entscheidet sich der Bundesgesetzgeber nun, die Überführung großer privater Wohnungsbestände in Gemeineigentum bundesgesetzlich abschließend zu regeln, trifft er eine politische Entscheidung darüber, dass von der durch die Verfassung eröffneten Möglichkeit in diesem Bereich kein Gebrauch gemacht werden soll. Eine solche Entscheidung bewegt sich innerhalb des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums, den Art. 15 GG gerade voraussetzt.

Die Kritik an einer solchen Entscheidung bleibt möglich und demokratisch legitim. Sie ersetzt jedoch nicht die gesetzgeberische Verantwortung. Das Grundgesetz verpflichtet den Gesetzgeber nicht dazu, sämtliche verfassungsrechtlich eröffneten Handlungsoptionen offenzuhalten. Es überträgt ihm vielmehr die Aufgabe, zwischen ihnen zu wählen. Dass eine bestimmte Möglichkeit nach parlamentarischer Beratung verworfen wird, ist deshalb keine Verkürzung demokratischer Offenheit, sondern Ausdruck demokratischer Gesetzgebung.

Der angekündigte Gesetzentwurf wird nicht sämtliche Fragen abschließend beantworten. Er wird daher die wissenschaftliche Auseinandersetzung über Reichweite und Voraussetzungen von Art. 15 GG nicht beenden. Er enthält vielmehr eine politische Entscheidung darüber, ob die durch Art. 15 GG eröffnete Möglichkeit im Bereich großer privater Mietwohnungsbestände genutzt werden soll. Darin liegt die Aufgabe des demokratischen Gesetzgebers. Art. 15 GG gewährleistet die Offenheit einer verfassungsrechtlichen Option. Er verpflichtet den Gesetzgeber nicht, von ihr Gebrauch zu machen. Vielmehr kann er diese Option bewusst als Teil eines eigentumsrechtlichen Konzepts ausschließen.

Der Beitrag gibt die persönliche Meinung des Autors wieder.

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On 10 July 2026, the European Commission announced that it had preliminarily found Meta in breach of the Digital Services Act (DSA) for the “addictive design” of Instagram and Facebook. Infinite scroll, autoplay, push notifications, and the platforms’ personalised recommender systems, the Commission says, were not adequately assessed for their risks to users’ physical and mental wellbeing, and Meta’s mitigation measures did not meaningfully reduce those risks. The Commission considers that Meta should disable autoplay and infinite scroll by default, build in real screen-time breaks, and make the recommender system “less engagement-oriented.”

Five months earlier, on 6 February 2026, the Commission issued similar preliminary findings against TikTok, in what commentators rightly called the first DSA enforcement action to target platform architecture rather than illegal content, disinformation, or market conduct. Both cases ostensibly rest on the enforcement of the same legal provisions: Articles 34-35 DSA, the general obligation for very large online platforms to assess and mitigate “systemic risks”.

In this blogpost, I will argue that this decision is better understood from its strategic and symbolic dimensions in view of its contestable legal basis. Indeed, as a matter of legality and rule of law, I believe that these findings are on shaky ground and that the Commission knows it. The finding makes more sense read as a strategic opening move in a negotiation than as the enforcement of a settled legal standard. They make even further sense as a symbolic performance of “digital sovereignty” for a domestic and Brussels audience, timed to a media cycle that will have moved on long before any court gets to rule. None of this means the underlying concern is misplaced. Platform design that monetises compulsive use, especially among minors, is a real and serious harm. But the mode of enforcement matters, and I will end by suggesting the Commission has a real alternative that it is choosing not to take.

Rule of Law and the Legality Requirement

The legality principle provides that a public authority may only impose sanctions on the basis of a norm that is sufficiently clear, precise and foreseeable in its application. Anchored in Article 49 CFR and in European jurisprudence on legal certainty, it applies with particular force where the Commission itself acts upon a “novel theory of harm” (addictive design) as an investigator, prosecutor, and quasi-adjudicator.

Articles 34-35 DSA hardly meet this requirement when read against what the Commission is now asking of Meta. Article 34 requires VLOPs to identify and assess “systemic risks” flowing from the “design, functioning and use” of their service, including risks to physical and mental wellbeing. Article 35 requires “reasonable, proportionate and effective mitigation measures, tailored to the specific systemic risks identified”. Legal scholarship on these provisions has seemingly converged on the fact they were drafted to be vague and open-ended to ensure they would be “future proof” and to render the relevant harms “undefined” almost by-design. While these provisions mention that platforms should adapt the design, interface, and recommender systems and while the DSA does address so-called “dark patterns” elsewhere, it does not define addictive design. It does not mention infinite scroll, autoplay, or engagement optimisation. The interpretive path from “assess and mitigate systemic risks of recommender systems to mental wellbeing” to “autoplay must be disabled by default” is one that platform firms will likely deploy considerable resources to challenge on the grounds that they could not have foreseeably reconstructed it in advance from the statute alone.

Crucially, the Commission has the tools to fix this and has chosen not to use them here. Article 35(3) DSA empowers it to issue guidelines on risk mitigation for specific categories of risk, developed together with the Digital Services Coordinators and through public consultation. It has already exercised exactly this ability for the protection of minors, publishing guidelines under Article 28. No equivalent guidelines exist for “systemic risks” in general or – apart from a rather vague Parliamentary resolution – “addictive design” in particular. The Commission is, in effect, adjudicating a novel and highly specific design obligation through an individual enforcement decision against two of the largest platforms in the world, rather than through the general normative instrument the DSA itself makes available for precisely this purpose. The General Court’s first serious engagement with the meaning of “systemic risk,” in its 2025 Amazon judgement, gestured toward the concept as one of large-scale societal risk explicitly declining to import the kind of quantifiable, criteria-based understanding from financial systemic-risk regulation. The decision underlines how much interpretive work is still to be done and how little platforms can rely on it to plan their compliance.

If and when Meta – like TikTok, which has already signalled it will “challenge the Commission’s findings through every means available” – takes the outcome of this investigation to the General Court and eventually the CJEU, we should expect the absence of any published interpretive guidance to be decisive. Courts asked to assess whether a sanction met the legality requirement do not ask whether the underlying harm is real; they ask whether the legal basis, at the moment of the conduct, was sufficiently clear to allow the addressee to know what was expected of it. On that narrow but load-bearing question, the Commission’s own restraint in never converting years of “systemic risk” discourse into binding, addiction-specific guidelines will likely count against it.

I do not think this is lost on the Commission. This is, after all, the same institution that co-negotiated a DSA whose risk provisions were kept deliberately “flexible” enough to remain “future-proof” against a fast-moving technology landscape by mobilising the “efficiency” of supervised corporate risk management. A solution presented, at the time, as a political compromise for the platforms and member states resistant to more prescriptive rules. Having built a regulatory regime centred around risk that avoids hard, litigable rules, the Commission is now enforcing it as though it contained them. Such a constellation of vague law, direct enforcement, and little interpretive scaffolding involving the public seems to be less a straightforward act of law application than a contingent exercise of political authority dressed in legal form.

The Strategic Dimension of Unenforceable Enforcement

While they may be legally contestable and may not pass judicial review, the preliminary findings are strategically significant. Here, the DSA’s enforcement timeline gives the game away. In the Commission’s non-compliance proceedings against X (the first fine issued under these provisions) the final decision arrived roughly seventeen months after the corresponding preliminary findings. A comparable timeline for Meta or TikTok would push a binding, fineable decision into 2027 or later, with subsequent appeals adding years on top of that.

What preliminary findings do achieve immediately is leverage. They put a highly specific, technically legible remedy on the table – disable autoplay, disable infinite scroll, and insert screen-time breaks – before any court has tested whether the Commission may lawfully demand it. This is an offer for negotiation rather than litigation. A negotiation in which Meta can offer voluntary redesign commitments of the kind the DSA’s own commitment-offer mechanism under Article 71 is built to formalise and, thereby, avoid the multi-year uncertainty, legal costs, and reputational drag of contesting the finding outright – especially against a backdrop in which Meta and TikTok have also just been found liable for addictive design before US courts. For the Commission, a negotiated design change, however modest, is a tangible policy win that does not require it to win the harder legal argument about whether Articles 34-35 authorised the demand in the first place. In this sense, the preliminary finding is more about rapidly setting up an issue-specific co-regulatory process conducted mostly behind closed doors, insulated from judicial or public scrutiny of its formal legality or its broader normative desirability.

The Symbolic Dimension of Losing Slowly

The third dimension in which these findings operate is symbolic, and here the audience is not Meta’s legal department but the European public and political establishment. In the press release accompanying the decision, Executive Vice-President for “Tech Sovereignty” Henna Virkkunen framed the action explicitly around law enforcement, and the story that Meta “violated” EU law ran, predictably, in every major outlet within hours. This lands at a moment when the Commission is poised to display the effectiveness of EU-wide platform governance in response to several member states actively debating national minimum-age social media bans that may run counter to the harmonisation ambition of the DSA. It also lands as the Commission is preparing the “Digital Fairness Act” to address exactly this cluster of harms and the mechanisms for their enforcement legislatively. A high-profile finding against Meta – following one against TikTok five months earlier – lets the Commission perform decisive digital sovereignty now, on a timescale compatible with news cycles and EU-level politics, rather than waiting for the time a legally robust process would require.

At the symbolic level, the Commission does not need to win in court, because the temporal horizon of legal success and the temporal horizon of political salience are entirely decoupled. If the final decision fails to pass judicial review, the proceedings will have long since receded from public attention. If it does somehow pass judicial review, the Commission will have another political victory it can release to the press. The DSA’s risk regime, in other words, functions here less as a legal standard than as a stage on which the Commission can visibly discipline “Big Tech,” with the specific harm named – addictive design, “autopilot mode”, compulsive scrolling – doing useful representational work insofar as it renders visible a very particular, individualised, and psychologically framed harm. It also leaves comparatively invisible the underlying business model of advertisement-funded data extraction that the current presidency of the Council holds to be the key to European competitiveness and, not least, the Commission’s own legislative hand in producing the vague framework it is now theatrically enforcing.

The Path Not (Yet) Chosen

I want to be clear about the importance of addressing infinite scroll, autoplay, and engagement-optimised recommenders. These are not merely neutral design choices. The evidence on compulsive use is substantive, and platforms have for years treated “user wellbeing” as a page on their safety centre rather than a meaningful design constraint. Action against these practices is overdue, and in that general sense this is a welcome step.

But welcome and lawful are not the same thing, and welcome and wise are not the same thing either. What the Commission has done is legally dubious, strategically clever, and symbolically potent – three qualities that do not require each other and that, taken together, describe a mode of governance that treats legality as optional so long as the politics work. A Commission genuinely committed to the rule of law in its own enforcement practice has a clear solution: use its guideline-issuing power under the DSA to (democratically) develop, in consultation with member states, civil society, and academia, a proper interpretive framework for what “systemic risk” and “effective mitigation” mean in the context of platform governance. This would also show responsiveness to calls for more meaningful stakeholder involvement in platform governance. Civil society reporting and academic research on the DSA’s risk provisions have been mapping a far broader landscape of platform harms—discriminatory amplification, harmful advertising, manipulative data consent practices, disinformation dynamics, and the distortion of political processes, to name a few—that a narrow addiction frame does not capture holistically. Doing this work openly and publicly, before enforcement rather than instead of it, would cost the Commission some of the expediency and spectacle that makes this kind of “press-release governance” so attractive. Importantly, however, it would also make the next finding against Meta, or TikTok, or whichever platform is next more responsive to public debate and considerably more likely to survive the court challenges that are almost certainly coming.

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