Ein historischer Sommer geht zur Neige. Historisch deshalb, weil er mehr denn je durch Hitze, Niedrigwasser und Brände gekennzeichnet war. Diese Extremereignisse sollten die Politik längst wachrütteln. Bisher bleiben weitreichende Reaktionen jedoch aus. Zumindest den Bundesumweltminister Carsten Schneider haben die Geschehnisse zuletzt dazu bewegt, einen Vorschlag zur Grundgesetzänderung in Form der Klimaanpassung als Gemeinschaftsaufgabe von Bund und Ländern vorzulegen (siehe Artikel 91a Grundgesetz). Den Vorstoß hat er bereits im Kabinett thematisiert, noch im zweiten Halbjahr will er dafür Mehrheiten suchen. Teile der Union halten dagegen und fordern, zunächst bestehende Finanzierungsmöglichkeiten besser zu nutzen.
Damit wurde eine wichtige Debatte eröffnet, aber sowohl der Vorschlag des Ministers als auch der Gegenvorschlag der CDU lassen wichtige Aspekte aus. Eine optimale Nutzung bestehender Handlungsmöglichkeiten, wie von Philipp Amthor gefordert, kann kurzfristig Verschattung, Stadtgrün oder andere Maßnahmen gegen Hitze finanzieren. Die Maßnahme, Klimaanpassung als Gemeinschaftsaufgabe im Grundgesetz zu verankern versucht, eine andere Frage zu beantworten: Wie können Bund und Länder eine dauerhaft wachsende Aufgabe gemeinsam finanzieren und koordinieren? Schneiders Vorstoß setzt damit an einem tatsächlichen finanzverfassungsrechtlichen Problem an. Eine Diskussion über die Änderung von Artikel 91a Grundgesetz sollte allerdings noch weitergehen. Insbesondere sollte der Klimaschutz, die Finanzierung von Personal und die Rolle der Kommunen mitgedacht werden.
Das wirkliche Problem
Klimaanpassung wird zu einem erheblichen Teil lokal umgesetzt. Dort müssen öffentliche Räume verschattet, Schulen und andere Gebäude hitzeresilient gemacht, Grünflächen erhalten sowie Hochwasserschutz und Wassermanagement organisiert werden. Gleichzeitig ist die kommunale Finanzlage angespannt. Das KfW-Kommunalpanel 2026 beziffert den wahrgenommenen kommunalen Investitionsrückstand inzwischen auf 231,2 Milliarden Euro und nennt fehlende personelle Kapazitäten als wesentliches Investitionshemmnis.
Der Bund kann dieses Problem nicht einfach durch unmittelbare Zahlungen an die Kommunen lösen. Nach Artikel 104a Absatz 1 Grundgesetz tragen Bund und Länder grundsätzlich gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben. Die Kommunen sind staatsorganisationsrechtlich Teil der Länder. Zwar bestehen mit Finanzhilfen und Förderprogrammen bereits Möglichkeiten einer Bundesbeteiligung an den Ausgaben der Kommunen, wie etwa bei Investitionen in die kommunale Wärmeplanung. Für eine dauerhafte und breite gemeinsame Finanzierung der Klimaanpassung fehlt jedoch ein passendes Instrument.
Bisher wurden kommunale Herausforderungen auch über die Erhöhung des kommunalen Anteils an der Umsatzsteuer nach Artikel 106 Grundgesetz bewältigt. Das bleibt eine wichtige Option. Sie löst jedoch ein anderes Problem. Mehr allgemeine Einnahmen erweitern kommunale Handlungsspielräume. Die Kommunen brauchen unmittelbar finanzielle Hilfe, aber eben nicht nur das.
Die Lösung besteht also nicht entweder in der Grundgesetzänderung oder in konkreten Förderungen. Für den nächsten Sommer braucht es schnelle Hilfe, die sofort verfügbar ist und gleichzeitig eine langfristig gedachte Finanzstruktur.
Was die Gemeinschaftsaufgabe bringt
Artikel 91a Grundgesetz durchbricht die grundsätzlich getrennte Aufgabenwahrnehmung von Bund und Ländern bislang für zwei Aufgabenbereiche: für die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur sowie für die Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes. Voraussetzung ist, dass die Aufgaben für die Gesamtheit bedeutsam sind und die Mitwirkung des Bundes zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich ist.
Eine neue Gemeinschaftsaufgabe würde dabei zunächst keinen einzigen Euro automatisch an eine Kommune überweisen. Auch bei einer klassischen Konstruktion nach Artikel 91a Grundgesetz blieben die Länder im Fokus. Ihr Vorteil liegt vielmehr darin, dass Bund und Länder dauerhaft gemeinsam Fördergegenstände, Finanzierungsanteile und Prioritäten bestimmen könnten. Das aktuelle Gutachten der Wissenschaftsplattform Klimaschutz hebt gerade diese Kontinuität gegenüber einzelnen Förderprogrammen und den institutionalisierten Rahmen der Zusammenarbeit hervor. Darin liegt die eigentliche Bedeutung von Schneiders Vorschlag. Die Klimaanpassung würde nicht mehr allein über wechselnde Programme finanziert, sondern als dauerhaft gemeinsam zu bewältigende Aufgabe anerkannt.
Offen bleibt allerdings die Frage, wie genau der Sachbereich einer neuen Gemeinschaftsaufgabe bestimmt wird. Kaufhold und Heitzer halten eine allein mit dem Begriff „Klimaanpassung“ umschriebene Gemeinschaftsaufgabe für ausgestaltungswürdig. Weil nahezu alle Lebensbereiche von den Folgen des Klimawandels betroffen seien, fehle es an der für eine Ausnahme vom Grundsatz eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung erforderlichen Eingrenzung. Sie schlagen deshalb sektorale, modale oder geografische Einschränkungen vor.
Diese Bedenken überzeugen nicht vollständig. Mit dem Bundes-Klimaanpassungsgesetz hat der Gesetzgeber Klimaanpassung inzwischen als eigenständigen Aufgabenbereich rechtlich konturiert. § 2 Nr. 1 Klimaanpassungsgesetz definiert Klimaanpassung über die Ausrichtung an den aktuellen oder erwarteten Auswirkungen des Klimawandels. § 3 Abs. 2 Klimaanpassungsgesetz ordnet sie konkreten Clustern und Handlungsfeldern zu; Klimarisikoanalysen, messbare Ziele und ihnen zugeordnete Maßnahmen konkretisieren den Bereich weiter. Für die kommunale Ebene verlangt § 12 Klimaanpassungsgesetz Klimaanpassungskonzepte, die in konkrete Maßnahmenkataloge münden.
Dass Klimaanpassung eine Querschnittsaufgabe ist, macht sie damit noch nicht zu einem unbegrenzten Sachbereich. Entscheidend dürfte vielmehr sein, ob hinreichend bestimmbar bleibt, welche Maßnahmen der Anpassung an konkrete Klimawirkungen dienen und damit Gegenstand der gemeinsamen Aufgabenwahrnehmung sein können. Das Klimaanpassungsgesetz zeigt, dass eine solche Abgrenzung möglich ist. Die nähere Bestimmung der förderfähigen Maßnahmen könnte anschließend, wie bei den bestehenden Gemeinschaftsaufgaben, der einfachgesetzlichen Ausgestaltung überlassen bleiben.
Das zeigt, dass die Gemeinschaftsaufgabe rechtlich möglich ist. Zudem werden durch die Symbolwirkung und den anschließenden Prozess die kommunalen Herausforderungen nicht nur anerkannt, sondern auch in einem ersten Schritt angegangen.
Die Beschränkung auf Klimaanpassung
Klimaschutz und Klimaanpassung sind unterschiedliche Aufgaben. Während Klimaanpassung die Folgen des Klimawandels begrenzen soll, setzt Klimaschutz an dessen weiterer Verschärfung an. Das spricht für eine klare rechtliche Abgrenzung, aber nicht dafür, Klimaschutz aus der Reformdebatte herauszuhalten.
Dass die Diskussion über eine Gemeinschaftsaufgabe bisher stärker auf Klimaanpassung und Naturschutz ausgerichtet war, lässt sich zunächst historisch erklären. Rechtliche Gutachten und Einschätzungen lagen früher parat und der politische Prozess war dort weiter fortgeschritten. Ebenso waren die Bedarfe genauer beziffert.
Dieser Vorsprung ist inzwischen weitgehend aufgeholt. Bereits 2024 hat das Deutsche Institut für Urbanistik eine Machbarkeitsstudie für eine Gemeinschaftsaufgabe kommunaler Klimaschutz vorgelegt und konkrete Möglichkeiten ihrer Ausgestaltung untersucht. Auch die finanziellen Bedarfe sind mittlerweile besser beziffert. Eine aktuelle FÖS-Studie kommt allein für Fernwärme, die Sanierung öffentlicher Gebäude und nachhaltige Mobilität auf kommunale Investitionsbedarfe von jährlich 21,1 bis 24,3 Milliarden Euro.
Bemerkenswert ist zudem, dass die Länder in dieser Frage bereits weiter waren. Die Umweltministerkonferenz hat Ende 2024 ausdrücklich festgestellt, dass auch beim Klimaschutz „das Instrument einer Gemeinschaftsaufgabe mitgedacht werden muss“ (S. 25 f.). Begründet wurde dies gerade damit, dass Klimaschutz zukünftige Anpassungskosten begrenzen kann. Auch das Gutachten der Wissenschaftsplattform Klimaschutz von 2026 diskutiert inzwischen ausdrücklich eine „Gemeinschaftsaufgabe Klimaschutz und Klimaanpassung“.
Vor diesem Hintergrund überzeugt es immer weniger, die gemeinsame Finanzierung auf die Folgen des Klimawandels zu beschränken, während Maßnahmen zur Begrenzung seiner weiteren Verschärfung im bestehenden Finanzierungssystem verbleiben.
Das bedeutet nicht, dass eine pauschale Gemeinschaftsaufgabe „Klima“ geschaffen werden sollte. Im Gegenteil. Die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen eine zu weit gefasste Gemeinschaftsaufgabe gelten auch hier. Wenn der verfassungsändernde Gesetzgeber nun aber ohnehin bestimmen muss, welche übergreifenden Aufgaben eine dauerhafte Zusammenarbeit von Bund und Ländern rechtfertigen, spricht einiges dafür, dabei auch hinreichend begrenzte Bereiche des kommunalen Klimaschutzes einzubeziehen.
Nicht nur Investitionen
Eine zweite Frage betrifft die Kosten, die im Rahmen einer neuen Gemeinschaftsaufgabe getragen werden können. Bislang beschränkt sich die gemeinsame Finanzierung im Wesentlichen auf Zweckausgaben. Allgemeine Verwaltungskosten, insbesondere Personalkosten, verbleiben grundsätzlich bei Ländern und Kommunen.
Gerade bei Klimaanpassung und Klimaschutz kann dies problematisch sein. Kommunen brauchen nicht nur Mittel für Bäume, Gebäude oder Wärmenetze. Sie benötigen auch das Personal, das Maßnahmen plant, Ausschreibungen vorbereitet und Projekte umsetzt.
In Artikel 104a Absatz 5 Satz 1 Grundgesetz steht: „Der Bund und die Länder tragen die bei ihren Behörden entstehenden Verwaltungsausgaben und haften im Verhältnis zueinander für eine ordnungsmäßige Verwaltung.“ Diese Regelung müsste bei einer Umsetzung beachtet werden. Kaufhold und Heitzer halten es jedoch für „ungewöhnlich, aber im Prinzip möglich“, bei einer neuen Gemeinschaftsaufgabe auch allgemeine Verwaltungskosten gemeinsam zu tragen. Dafür müsste insbesondere das Verhältnis zu Artikel 104a Absatz 5 Grundgesetz ausdrücklich geregelt werden (S. 56). Auch die Wissenschaftsplattform Klimaschutz greift diese Möglichkeit auf.
Eine Gemeinschaftsaufgabe, die Milliarden für Investitionen ermöglicht, aber das Personal für deren Planung ausklammert, würde einen Teil des kommunalen Problems nur fortschreiben.
Die Kommunen einbeziehen
Schließlich sollte die neue Gemeinschaftsaufgabe nicht nur für die Kommunen, sondern mit ihnen ausgestaltet werden. Artikel 91a Grundgesetz organisiert zunächst die Zusammenarbeit von Bund und Ländern. Ein erheblicher Teil der Maßnahmen soll allerdings anschließend von Städten, Gemeinden und Landkreisen umgesetzt werden.
Das Gutachten der Wissenschaftsplattform Klimaschutz schlägt deshalb vor, kommunale Vertreterinnen und Vertreter etwa über die kommunalen Spitzenverbände unmittelbar in einen gemeinsamen Planungs- oder Koordinierungsausschuss einzubeziehen. Sie könnten damit zwar weiterhin keine unmittelbaren Bundeszuweisungen erhalten, aber Einfluss auf Fördergegenstände und Finanzierungsbedingungen nehmen.
Das erscheint folgerichtig. Wenn die Maßnahmen überwiegend von Kommunen umgesetzt werden sollen, spricht viel dafür, ihre Perspektive bereits bei Planung und Ausgestaltung der Gemeinschaftsaufgabe institutionell einzubeziehen. Das gilt insbesondere für finanzschwache Kommunen, bei denen hohe Eigenanteile oder komplexe Förderbedingungen die Inanspruchnahme von Mitteln gerade erschweren können.
Halb reicht nicht
Schneiders Vorstoß setzt damit an einem realen strukturellen Problem an. Eine Gemeinschaftsaufgabe ersetzt weder eine bessere allgemeine Finanzausstattung der Kommunen noch kurzfristige Maßnahmen gegen Hitze. Sie kann aber einen dauerhaften Rahmen schaffen, in dem Bund und Länder Verantwortung für eine Aufgabe übernehmen, deren Bedeutung in den kommenden Jahrzehnten weiterwachsen wird. Gerade deshalb sollte die nun beginnende Verfassungsdebatte nicht beim Begriff der Klimaanpassung stehen bleiben. Sie muss klären, welche Aufgaben erfasst werden, welche Kosten gemeinsam getragen werden können und wie die kommunale Ebene beteiligt wird.
Zudem bedarf es einer Zweidrittelmehrheit im Bundestag für eine Grundgesetzänderung. Die Stimmen, die Schneider dafür jenseits der Koalition benötigt, müssten auch von der Linken und der Bündnis 90/Die Grünen Fraktion kommen. Zumindest für die Fraktion Bündnis 90/ Die Grünen ist Klimaschutz ein zentrales Thema. Die Erweiterung des Vorschlags um diesen Aspekt ist damit nicht nur sachlich naheliegend, sondern auch der wahrscheinlichste Weg zu der Parlamentsmehrheit, die der Vorstoß ohnehin braucht.
Schneiders Gemeinschaftsaufgabe wäre deshalb ein Fortschritt. Statt nur einem halben könnte aber auch ein ganzer Schritt gegangen werden.
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