🍻 Selber Bier Brauen

Ein historischer Sommer geht zur Neige. Historisch deshalb, weil er mehr denn je durch Hitze, Niedrigwasser und Brände gekennzeichnet war.  Diese Extremereignisse sollten die Politik längst wachrütteln. Bisher bleiben weitreichende Reaktionen jedoch aus.  Zumindest den Bundesumweltminister Carsten Schneider haben die Geschehnisse zuletzt dazu bewegt, einen Vorschlag zur Grundgesetzänderung in Form der Klimaanpassung als Gemeinschaftsaufgabe von Bund und Ländern vorzulegen (siehe Artikel 91a Grundgesetz). Den Vorstoß hat er bereits im Kabinett thematisiert, noch im zweiten Halbjahr will er dafür Mehrheiten suchen. Teile der Union halten dagegen und fordern, zunächst bestehende Finanzierungsmöglichkeiten besser zu nutzen.

Damit wurde eine wichtige Debatte eröffnet, aber sowohl der Vorschlag des Ministers als auch der Gegenvorschlag der CDU lassen wichtige Aspekte aus. Eine optimale Nutzung bestehender Handlungsmöglichkeiten, wie von Philipp Amthor gefordert, kann kurzfristig Verschattung, Stadtgrün oder andere Maßnahmen gegen Hitze finanzieren. Die Maßnahme, Klimaanpassung als Gemeinschaftsaufgabe im Grundgesetz zu verankern versucht, eine andere Frage zu beantworten: Wie können Bund und Länder eine dauerhaft wachsende Aufgabe gemeinsam finanzieren und koordinieren? Schneiders Vorstoß setzt damit an einem tatsächlichen finanzverfassungsrechtlichen Problem an. Eine Diskussion über die Änderung von Artikel 91a Grundgesetz sollte allerdings noch weitergehen. Insbesondere sollte der Klimaschutz, die Finanzierung von Personal und die Rolle der Kommunen mitgedacht werden.

Das wirkliche Problem

Klimaanpassung wird zu einem erheblichen Teil lokal umgesetzt. Dort müssen öffentliche Räume verschattet, Schulen und andere Gebäude hitzeresilient gemacht, Grünflächen erhalten sowie Hochwasserschutz und Wassermanagement organisiert werden. Gleichzeitig ist die kommunale Finanzlage angespannt. Das KfW-Kommunalpanel 2026 beziffert den wahrgenommenen kommunalen Investitionsrückstand inzwischen auf 231,2 Milliarden Euro und nennt fehlende personelle Kapazitäten als wesentliches Investitionshemmnis.

Der Bund kann dieses Problem nicht einfach durch unmittelbare Zahlungen an die Kommunen lösen. Nach Artikel 104a Absatz 1 Grundgesetz tragen Bund und Länder grundsätzlich gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben. Die Kommunen sind staatsorganisationsrechtlich Teil der Länder. Zwar bestehen mit Finanzhilfen und Förderprogrammen bereits Möglichkeiten einer Bundesbeteiligung an den Ausgaben der Kommunen, wie etwa bei Investitionen in die kommunale Wärmeplanung. Für eine dauerhafte und breite gemeinsame Finanzierung der Klimaanpassung fehlt jedoch ein passendes Instrument.

Bisher wurden kommunale Herausforderungen auch über die Erhöhung des kommunalen Anteils an der Umsatzsteuer nach Artikel 106 Grundgesetz bewältigt. Das bleibt eine wichtige Option. Sie löst jedoch ein anderes Problem. Mehr allgemeine Einnahmen erweitern kommunale Handlungsspielräume. Die Kommunen brauchen unmittelbar finanzielle Hilfe, aber eben nicht nur das.

Die Lösung besteht also nicht entweder in der Grundgesetzänderung oder in konkreten Förderungen. Für den nächsten Sommer braucht es schnelle Hilfe, die sofort verfügbar ist und gleichzeitig eine langfristig gedachte Finanzstruktur.

Was die Gemeinschaftsaufgabe bringt

Artikel 91a Grundgesetz durchbricht die grundsätzlich getrennte Aufgabenwahrnehmung von Bund und Ländern bislang für zwei Aufgabenbereiche: für die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur sowie für die Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes. Voraussetzung ist, dass die Aufgaben für die Gesamtheit bedeutsam sind und die Mitwirkung des Bundes zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich ist.

Eine neue Gemeinschaftsaufgabe würde dabei zunächst keinen einzigen Euro automatisch an eine Kommune überweisen. Auch bei einer klassischen Konstruktion nach Artikel 91a Grundgesetz blieben die Länder im Fokus. Ihr Vorteil liegt vielmehr darin, dass Bund und Länder dauerhaft gemeinsam Fördergegenstände, Finanzierungsanteile und Prioritäten bestimmen könnten. Das aktuelle Gutachten der Wissenschaftsplattform Klimaschutz hebt gerade diese Kontinuität gegenüber einzelnen Förderprogrammen und den institutionalisierten Rahmen der Zusammenarbeit hervor. Darin liegt die eigentliche Bedeutung von Schneiders Vorschlag. Die Klimaanpassung würde nicht mehr allein über wechselnde Programme finanziert, sondern als dauerhaft gemeinsam zu bewältigende Aufgabe anerkannt.

Offen bleibt allerdings die Frage, wie genau der Sachbereich einer neuen Gemeinschaftsaufgabe bestimmt wird. Kaufhold und Heitzer halten eine allein mit dem Begriff „Klimaanpassung“ umschriebene Gemeinschaftsaufgabe für ausgestaltungswürdig. Weil nahezu alle Lebensbereiche von den Folgen des Klimawandels betroffen seien, fehle es an der für eine Ausnahme vom Grundsatz eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung erforderlichen Eingrenzung. Sie schlagen deshalb sektorale, modale oder geografische Einschränkungen vor.

Diese Bedenken überzeugen nicht vollständig. Mit dem Bundes-Klimaanpassungsgesetz hat der Gesetzgeber Klimaanpassung inzwischen als eigenständigen Aufgabenbereich rechtlich konturiert. § 2 Nr. 1 Klimaanpassungsgesetz definiert Klimaanpassung über die Ausrichtung an den aktuellen oder erwarteten Auswirkungen des Klimawandels. § 3 Abs. 2 Klimaanpassungsgesetz ordnet sie konkreten Clustern und Handlungsfeldern zu; Klimarisikoanalysen, messbare Ziele und ihnen zugeordnete Maßnahmen konkretisieren den Bereich weiter. Für die kommunale Ebene verlangt § 12 Klimaanpassungsgesetz Klimaanpassungskonzepte, die in konkrete Maßnahmenkataloge münden.

Dass Klimaanpassung eine Querschnittsaufgabe ist, macht sie damit noch nicht zu einem unbegrenzten Sachbereich. Entscheidend dürfte vielmehr sein, ob hinreichend bestimmbar bleibt, welche Maßnahmen der Anpassung an konkrete Klimawirkungen dienen und damit Gegenstand der gemeinsamen Aufgabenwahrnehmung sein können. Das Klimaanpassungsgesetz zeigt, dass eine solche Abgrenzung möglich ist. Die nähere Bestimmung der förderfähigen Maßnahmen könnte anschließend, wie bei den bestehenden Gemeinschaftsaufgaben, der einfachgesetzlichen Ausgestaltung überlassen bleiben.

Das zeigt, dass die Gemeinschaftsaufgabe rechtlich möglich ist. Zudem werden durch die Symbolwirkung und den anschließenden Prozess die kommunalen Herausforderungen nicht nur anerkannt, sondern auch in einem ersten Schritt angegangen.

Die Beschränkung auf Klimaanpassung

Klimaschutz und Klimaanpassung sind unterschiedliche Aufgaben. Während Klimaanpassung die Folgen des Klimawandels begrenzen soll, setzt Klimaschutz an dessen weiterer Verschärfung an. Das spricht für eine klare rechtliche Abgrenzung, aber nicht dafür, Klimaschutz aus der Reformdebatte herauszuhalten.

Dass die Diskussion über eine Gemeinschaftsaufgabe bisher stärker auf Klimaanpassung und Naturschutz ausgerichtet war, lässt sich zunächst historisch erklären. Rechtliche Gutachten und Einschätzungen lagen früher parat und der politische Prozess war dort weiter fortgeschritten. Ebenso waren die Bedarfe genauer beziffert.

Dieser Vorsprung ist inzwischen weitgehend aufgeholt. Bereits 2024 hat das Deutsche Institut für Urbanistik eine Machbarkeitsstudie für eine Gemeinschaftsaufgabe kommunaler Klimaschutz vorgelegt und konkrete Möglichkeiten ihrer Ausgestaltung untersucht. Auch die finanziellen Bedarfe sind mittlerweile besser beziffert. Eine aktuelle FÖS-Studie kommt allein für Fernwärme, die Sanierung öffentlicher Gebäude und nachhaltige Mobilität auf kommunale Investitionsbedarfe von jährlich 21,1 bis 24,3 Milliarden Euro.

Bemerkenswert ist zudem, dass die Länder in dieser Frage bereits weiter waren. Die Umweltministerkonferenz hat Ende 2024 ausdrücklich festgestellt, dass auch beim Klimaschutz „das Instrument einer Gemeinschaftsaufgabe mitgedacht werden muss“ (S. 25 f.). Begründet wurde dies gerade damit, dass Klimaschutz zukünftige Anpassungskosten begrenzen kann. Auch das Gutachten der Wissenschaftsplattform Klimaschutz von 2026 diskutiert inzwischen ausdrücklich eine „Gemeinschaftsaufgabe Klimaschutz und Klimaanpassung“.

Vor diesem Hintergrund überzeugt es immer weniger, die gemeinsame Finanzierung auf die Folgen des Klimawandels zu beschränken, während Maßnahmen zur Begrenzung seiner weiteren Verschärfung im bestehenden Finanzierungssystem verbleiben.

Das bedeutet nicht, dass eine pauschale Gemeinschaftsaufgabe „Klima“ geschaffen werden sollte. Im Gegenteil. Die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen eine zu weit gefasste Gemeinschaftsaufgabe gelten auch hier. Wenn der verfassungsändernde Gesetzgeber nun aber ohnehin bestimmen muss, welche übergreifenden Aufgaben eine dauerhafte Zusammenarbeit von Bund und Ländern rechtfertigen, spricht einiges dafür, dabei auch hinreichend begrenzte Bereiche des kommunalen Klimaschutzes einzubeziehen.

Nicht nur Investitionen

Eine zweite Frage betrifft die Kosten, die im Rahmen einer neuen Gemeinschaftsaufgabe getragen werden können. Bislang beschränkt sich die gemeinsame Finanzierung im Wesentlichen auf Zweckausgaben. Allgemeine Verwaltungskosten, insbesondere Personalkosten, verbleiben grundsätzlich bei Ländern und Kommunen.

Gerade bei Klimaanpassung und Klimaschutz kann dies problematisch sein. Kommunen brauchen nicht nur Mittel für Bäume, Gebäude oder Wärmenetze. Sie benötigen auch das Personal, das Maßnahmen plant, Ausschreibungen vorbereitet und Projekte umsetzt.

In Artikel 104a Absatz 5 Satz 1 Grundgesetz steht: „Der Bund und die Länder tragen die bei ihren Behörden entstehenden Verwaltungsausgaben und haften im Verhältnis zueinander für eine ordnungsmäßige Verwaltung.“ Diese Regelung müsste bei einer Umsetzung beachtet werden. Kaufhold und Heitzer halten es jedoch für „ungewöhnlich, aber im Prinzip möglich“, bei einer neuen Gemeinschaftsaufgabe auch allgemeine Verwaltungskosten gemeinsam zu tragen. Dafür müsste insbesondere das Verhältnis zu Artikel 104a Absatz 5 Grundgesetz ausdrücklich geregelt werden (S. 56). Auch die Wissenschaftsplattform Klimaschutz greift diese Möglichkeit auf.

Eine Gemeinschaftsaufgabe, die Milliarden für Investitionen ermöglicht, aber das Personal für deren Planung ausklammert, würde einen Teil des kommunalen Problems nur fortschreiben.

Die Kommunen einbeziehen

Schließlich sollte die neue Gemeinschaftsaufgabe nicht nur für die Kommunen, sondern mit ihnen ausgestaltet werden. Artikel 91a Grundgesetz organisiert zunächst die Zusammenarbeit von Bund und Ländern. Ein erheblicher Teil der Maßnahmen soll allerdings anschließend von Städten, Gemeinden und Landkreisen umgesetzt werden.

Das Gutachten der Wissenschaftsplattform Klimaschutz schlägt deshalb vor, kommunale Vertreterinnen und Vertreter etwa über die kommunalen Spitzenverbände unmittelbar in einen gemeinsamen Planungs- oder Koordinierungsausschuss einzubeziehen. Sie könnten damit zwar weiterhin keine unmittelbaren Bundeszuweisungen erhalten, aber Einfluss auf Fördergegenstände und Finanzierungsbedingungen nehmen.

Das erscheint folgerichtig. Wenn die Maßnahmen überwiegend von Kommunen umgesetzt werden sollen, spricht viel dafür, ihre Perspektive bereits bei Planung und Ausgestaltung der Gemeinschaftsaufgabe institutionell einzubeziehen. Das gilt insbesondere für finanzschwache Kommunen, bei denen hohe Eigenanteile oder komplexe Förderbedingungen die Inanspruchnahme von Mitteln gerade erschweren können.

Halb reicht nicht

Schneiders Vorstoß setzt damit an einem realen strukturellen Problem an. Eine Gemeinschaftsaufgabe ersetzt weder eine bessere allgemeine Finanzausstattung der Kommunen noch kurzfristige Maßnahmen gegen Hitze. Sie kann aber einen dauerhaften Rahmen schaffen, in dem Bund und Länder Verantwortung für eine Aufgabe übernehmen, deren Bedeutung in den kommenden Jahrzehnten weiterwachsen wird. Gerade deshalb sollte die nun beginnende Verfassungsdebatte nicht beim Begriff der Klimaanpassung stehen bleiben. Sie muss klären, welche Aufgaben erfasst werden, welche Kosten gemeinsam getragen werden können und wie die kommunale Ebene beteiligt wird.

Zudem bedarf es einer Zweidrittelmehrheit im Bundestag für eine Grundgesetzänderung. Die Stimmen, die Schneider dafür jenseits der Koalition benötigt, müssten auch von der Linken und der Bündnis 90/Die Grünen Fraktion kommen. Zumindest für die Fraktion Bündnis 90/ Die Grünen ist Klimaschutz ein zentrales Thema. Die Erweiterung des Vorschlags um diesen Aspekt ist damit nicht nur sachlich naheliegend, sondern auch der wahrscheinlichste Weg zu der Parlamentsmehrheit, die der Vorstoß ohnehin braucht.

Schneiders Gemeinschaftsaufgabe wäre deshalb ein Fortschritt. Statt nur einem halben könnte aber auch ein ganzer Schritt gegangen werden.

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On 29 July 2026, a Bolivian court issued another arrest warrant against former president Evo Morales of the party MAS (Movimiento al Socialismo). While the first concerned charges of aggravated human trafficking, the latest accuses Morales of terrorism and sedition in connection with the May–June 2026 protest wave. The protests paralysed much of the country as peasant federations, coca growers, mining cooperatives, and Indigenous organisations mobilised against the government. For more than fifty days, highways connecting the country’s major cities were occupied by protesters, exports collapsed, and violent confrontations occurred. Several people died after being trapped in the blockades, and others were wounded in clashes with security forces.

In the early 2000s, similar protests brought down two presidents and culminated in one of Latin America’s most ambitious constitutional projects: the 2009 Constitution establishing the Plurinational State of Bolivia.

Yet, the protests of 2026 produced an entirely different outcome. The government survived, and public opinion increasingly turned against the protesters. This reveals that Bolivia has entered a fundamentally different constitutional moment. Protest remains deeply embedded in Bolivia’s political culture but no longer articulates a shared project of constitutional renovation.

From Protest to Constitutional Transformation

During the late 1990s, Bolivia’s system of pacted democracy entered a profound crisis of legitimacy (Schorr, 2011; Whitehead, 2001). Economic liberalisation generated growing social discontent, while the traditional party system appeared increasingly incapable of representing large segments of society. At the same time, decentralisation reforms strengthened local political organisation.

A broad coalition emerged (Schorr, 2011; Postero, 2010). Peasant federations, coca growers, Indigenous organisations, urban neighbourhood organisations and labour unions increasingly coordinated their mobilisation. Although their immediate grievances differed, they converged around a common diagnosis: Bolivia’s political order itself had become fundamentally illegitimate.

Their shared solution was equally ambitious. Rather than seeking isolated policy reforms, these organisations demanded the refoundation of the state through a Constituent Assembly (Schilling-Vacaflor, 2011). Nationalisation of hydrocarbons, recognition of Indigenous peoples, and territorial autonomy became interconnected components of a broader political project. The Constitution served as the vehicle through which diverse grievances were translated into a shared vision of the future state.

The party MAS proved uniquely capable of transforming this mobilisation into electoral success. Originally founded as the political instrument of Bolivia’s principal peasant and Indigenous organisations, it combined sustained street mobilisations with growing participation in state institutions, until reaching the presidency.

Evo Morales’ victory in 2005 opened the constituent process that culminated in the adoption of the 2009 Constitution. Bolivia was redefined as a Plurinational State, constitutionally recognising Indigenous peoples as foundational political communities while expanding mechanisms of participation, territorial autonomy and social rights. More than a legal reform, the Constitution embodied a new social contract that promised to overcome Bolivia’s historic inequalities.

The implementation of this transformative project was sustained by an exceptional political economy. The coincidence of constitutional change with the global commodity boom generated unprecedented revenues from Bolivia’s hydrocarbons and mining sectors, enabling the MAS simultaneously to expand the state, redistribute wealth and incorporate historically excluded groups into the new political order. Constitutional change and economic prosperity reinforced one another.

The End of a Political Cycle

Two decades later, Bolivia confronted almost the opposite conditions.

The final years of the MAS were marked by the gradual erosion of the foundations that had sustained its political project. Natural gas production declined, fiscal revenues contracted, inflation accelerated, and shortages of fuel and foreign currency became chronic. At the same time, informal and illegal extractive economies, particularly gold mining, expanded dramatically, generating powerful actors operating beyond state control (Schorr, 2026).

The crisis was compounded by a bitter struggle within the MAS itself about party leadership and the next presidential candidacy, pitting former president Morales (2006-2019) and his supporters against sitting president Luis Arce (2020-2025) and his supporters (Anria 2025). This conflict exposed the absence of institutionalised mechanisms of political succession. Thus, what had started as a collective project of socio-economic and political transformation increasingly degenerated into a contest between rival caudillos.

In this context, the elections of 2025 marked the end of one of Latin America’s most durable political hegemonies. After governing almost continuously since 2006, the MAS was reduced to political marginality. The new president Rodrigo Paz from the centre-right, in contrast, inherited a country confronting a serious socio-economic crisis (Schorr, 2026).

His government quickly implemented politically costly reforms. Most controversial was the elimination of fuel subsidies. It also restored relations with international financial institutions, re-established diplomatic ties with the United States and sought to attract foreign investment to stabilise the economy. Although these measures appeared tailor-made to provoke social resistance, the government retained surprisingly high levels of support during its first months in office. Most Bolivians attributed the country’s crisis to the preceding MAS administrations rather than to the new government. Nevertheless, several social actors, particularly organisations aligned with the former governing party, challenged the new administration from the outset.

Why the Old Playbook No Longer Worked

The immediate trigger for the protests in May and June 2026 was the Land Reform Law 1720, adopted in April 2026 but repealed only a few weeks later in response to mounting social opposition. Critics argued that the reform threatened constitutional protections traditionally afforded to small peasant property. Rural unions and Indigenous organisations responded with marches and road blockades, while Evo Morales and other leaders sought to transform this sectoral conflict into a nationwide anti-government mobilisation. Within days, coca growers, mining cooperatives, peasant federations and Indigenous organisations had joined the protests, and demands shifted from opposition to a specific reform to calls for President Paz’s resignation.

The similarities with the mobilisation cycle of the early 2000s were unmistakable. Yet four crucial differences explain why the outcome was so different.

The first difference concerned political legitimacy. Unlike the constituent mobilisation of the early 2000s, the protest coalition never acquired broad societal support. The former allies of the MAS no longer embodied democratic renewal or political inclusion. Instead, many Bolivians associated them with economic collapse, institutional deterioration and the exhaustion of a once-transformative political project.

Evo Morales himself had undergone a similar transformation in the public imagination. Whereas he had once symbolised political renewal and the inclusion of historically marginalised sectors, he was now widely perceived as a politician primarily concerned with regaining power and shielding himself from mounting legal challenges. Rather than inspiring hope, his prominent role in the protests reinforced the perception that the mobilisation served particular interests. Consequently, public frustration increasingly targeted those maintaining the blockades rather than the government itself. Instead of generating solidarity, the protests generated demands for the restoration of public order, even by means of “mano dura” (heavy hand).

The second difference was the absence of a shared constitutional horizon. The coalition that mobilised between 2000 and 2005 was united by an ambitious project of state transformation. Constitutional reform was the master frame that integrated diverse grievances into a common political project.

Nothing comparable exists in 2026. The different demands overlapped tactically but never evolved into a coherent project capable of mobilising society beyond the immediately affected sectors. Beyond demanding the president’s resignation, the movement articulated neither a common diagnosis of Bolivia’s crises nor a shared vision for overcoming them.

The third difference was the underlying political economy. The constituent process unfolded during the commodity super-cycle, when expanding fiscal revenues made redistribution politically feasible. The current crisis unfolds under conditions of scarcity. Hydrocarbon revenues have largely disappeared, state resources have contracted and informal extraction increasingly escapes effective public regulation. Bolivia is no longer debating how to redistribute expanding wealth but how to manage decline.

Finally, the government also responded differently than its predecessors in the early 2000s. Rather than relying immediately on repression, Paz prioritised negotiations while simultaneously preparing legislation for a possible state of emergency, amid growing public demands for stronger government action to end the blockades. By avoiding the spectacular confrontations that had fuelled earlier protest cycles, the government denied the movement an opportunity to broaden support and unite different sectors under a coherent discourse.

Bolivia’s Post-Constituent Era

The failure of the 2026 protest wave therefore reflects more than the organisational decline of the MAS or the fading influence of Evo Morales. It signals the exhaustion of the constituent moment inaugurated at the beginning of the century.

Twenty-five years ago, massive protests including road blockades expressed constituent power: they challenged the legitimacy of the existing order and articulated an alternative constitutional project. Contemporary conflicts unfold within rather than against this constitutional order. Protest remains Bolivia’s dominant political language, reflecting both the organisational strength of civil society and the continuing weaknesses of representative institutions. But today’s mobilisation revolves primarily around distributive conflicts, regulatory disputes and struggles over increasingly scarce resources rather than competing political and constitutional visions.

The end of the protest wave in June hardly means that Bolivia has entered a period of political stability. The country remains deeply unsettled, struggling with economic crisis, political scandal, and persistent social tensions. The latest arrest warrant against Morales has so far remained unenforced, much like the earlier one. The former president has entrenched himself in the Chapare, his longstanding political stronghold, where he remains protected by loyal and highly mobilised coca-grower unions. His continued capacity to resist state authority illustrates both the limits of the post-MAS order and the persistent potential for renewed mass mobilisation. Whether future protests can coalesce around a broader collective political project remains an open question.

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Civil society organizations (CSOs) in Europe are operating under pressing conditions, from dwindling funding to SLAPPs to the general erosion of civic space. This threatens their core function in sustaining democracy and protecting the human rights of vulnerable groups. Recent events in Ceuta serve as an example: the mass crossing of asylum seekers into the Spanish territory showed the fault lines of European solidarity as political leaders called for Spain’s suspension from the Schengen cooperation – despite the solidarity mechanisms introduced by the EU’s Pact on Migration and Asylum to respond to such events. This left many CSOs with the task of mitigating a looming humanitarian and political crisis as local reception centres and legal processing capabilities were overwhelmed.

The EU’s Civil Society Strategy introduces pro bono lawyers as partners who will help CSOs survive these and other challenges. However, the Strategy does not impose on them any of the accountability, transparency, or independence criteria that civil society are required to meet. Drawing on our research on pro bono practice around the globe, we argue that treating commercial firms as civil society’s guardians without specific accountability constraints is riskier than the Strategy’s “partnership” framing suggests. The pro bono support should at least be subject to further requirements ensuring transparency regarding its scope and distribution, disclosure of any potential or existing conflicts of interest between commercial clients and the respective CSOs, and, finally, continuity of support, such that the pledged representation continues even when doing so is no longer politically convenient or commercially beneficial.

Strategy for Civil Society and Pro Bono Lawyers

When the European Commission published its long-awaited Strategy for Civil Society as part of the European Democracy Shield in November 2025, most of the attention went to what its campaigners for years had asked for: a new Civil Society Platform, a knowledge hub on civic space, and a significant funding boost through the AgoraEU programme. Tucked inside this architecture, however, is another commitment. The Commission pledges (see 4.1) to connect communities of pro bono lawyers with civil society organisations across sectors, framing them as a resource and partners CSOs can draw on to navigate an increasingly hostile legal and administrative environment in Europe.

It is easy to see why. CSOs facing existential legal and political threats often cannot afford counsel, and pro bono practice among large commercial law firms has grown into a genuinely significant source of free legal capacity in Europe over the last two decades. The Strategy justifies the turn to the private legal profession’s public services with their possession of “necessary financial means, but also (…) specific skills and expertise” to navigate the current political environment. Framing these firms as partners for civil society sounds like an unambiguous good idea.

The Commission’s own text sets out ten guiding principles that are meant to govern its dialogue with civil society: partnership, transparency, representation, inclusivity, accountability, resourcing, safety among them. CSOs, in other words, are asked to accept a dense grid of expectations about legitimacy and accountability before they are recognised as valid interlocutors. However, on a closer inspection, the Strategy does not apply the same principles to pro bono lawyers. Many of them are employed by firms that simultaneously represent the states, corporations and oligarchs that civil society is often litigating against, are handed the role of saviour with none of that scrutiny attached. The Strategy does not ask who these firms are accountable to, how independent their commitment is from their paying client base, or what happens when that commitment becomes inconvenient. As even sympathetic reviewers of the Strategy have noted, the pro bono provisions are, at best, a promising but limited gesture rather than a thought-through policy.

A Pluralist European Society

This silence becomes more consequential when read alongside the CJEU’s landmark April 2026 judgment finding a breach of Article 2 TEU, which prompted the question in a recent Verfassungsblog symposium: what is European society, and who gets to define it? If European society is constituted by whoever is recognised as a legitimate co-interpreter of its values, e.g., the Court through judgments, the Commission through policy, civil society through mobilisation and advocacy, then a Strategy that installs big law pro bono as one of civil society’s structural partners is not a neutral administrative solution. It is an act of boundary-drawing about who belongs inside the circle that gets to sustain European civic life.

In the debate, Piep’s post on “red (funding) lines” reaches this boundary-drawing problem from the opposite direction. Piep reads the Court’s insistence that European society is constituted by pluralism as placing a limit on the Commission’s own funding practice: if pluralism is what the concept protects, then a funding regime that has historically rewarded transnational, integration-friendly organisations over more regional or critical ones sits uneasily with the value the Court just anchored in EU law.

Our argument is the mirror image of that risk. Where Piep worries the Strategy’s funding architecture may exclude too much, the pro bono provisions show the same Strategy including too easily when admitting commercial law firms into civil society support without any of the values-screening or accountability the Commission applies to civil society. Read together, the two arguments suggest the Strategy is not operating with one coherent boundary for European civil society at all, but with two inconsistent ones: a tightly monitored gate for whom it funds, and unbarred access for whom it recruits to protect. A Strategy built on pluralism should make the Commission just as wary of the second failure as the first.

What the Partnership Framing Leaves Out

Three findings from our own research on Big Law pro bono practice suggest why that reflexivity matters. First, the Strategy does not consider the power imbalance the dependency on such support would establish between the benefactors and their beneficiaries. Without regulations to govern pro bono commitments, CSOs must count on the goodwill – and self-interest – of private actors for the provision of critical services. Pro bono, though “for the common good,” is rarely offered for purely altruistic reasons. This should spark concern over potential selectivity in beneficiaries, as commercial law firms may favour large NGOs with non-politically controversial issue areas that do not compromise their brand safety or their contracts with commercial clients. Vice versa, CSOs engaged in more confrontational activities or sensitive issues may be passed over or find themselves having to sanitize their advocacy strategies to receive pro bono support. In short, pro bono-partnerships may not sufficiently cover the structural funding gaps that CSOs face, working best as an addition to state support rather than a solution to its scarcity.

Second, such partnerships do not necessarily satisfy the legal needs of all CSOs and the individuals they serve. The intended pro bono partners, which the Strategy invokes by highlighting the services of global pro bono clearinghouse PILnet, are commercial lawyers in big international firms: Big Law. By drawing on the skills and experience of their core business, not to mention the resources from commercial clients, they are well-suited to support large, commercialized NGOs in navigating the complex legislative landscape across Europe. But this expertise does not necessarily match the skills needed by grassroots CSOs operating at the local level, and their activities may also rely on specialized knowledge of environmental law, asylum law, and other human rights-related legal fields that the average commercial lawyer has little experience with.

Third, and ultimately, it is important to remember that the primary aim of commercial law firms is to provide legal services to commercial clients. It is unlikely that they would accept pro bono cases that would put them at odds with paying clients or jeopardize their core business. This much was evident when several major US law firms scaled back their pro bono engagement in response to President Donald Trump sanctioning them through executive orders. The firms’ capitulation left their usual beneficiaries – asylum seekers, transgender individuals, and other members of vulnerable groups and the CSOs that support them – scrambling to cover the gaps in funding and legal aid. We highlight this example because it calls into question the reliability of commercial pro bono commitment in the face of political pressure.

A Saviour Without Safeguard

None of this is an argument against pro bono support for European civil society: our research suggests it can be genuinely valuable when well-executed. And a framework for such partnership already exists. PILnet, as mentioned in the Strategy, has connected hundreds of CSOs with pro bono partners, providing the infrastructure to support European civil society the way the Commission envisions. Indeed, the work to identify protection gaps left by the EU’s new asylum regime and offer pro bono support throughout the asylum procedure has already begun. This capacity can and should be used to prevent crises like the one happening in Ceuta from being repeated.

Our argument is that “partnership” with pro bono lawyers is not self-executing, and that the Commission’s Strategy has adopted the word without defining its conditions. At minimum, an accountable version of this policy would require: transparency regarding the volume and distribution of pro bono support, so gaps and dependencies are visible; disclosure of conflicts between a firm’s commercial client base and the CSOs it represents pro bono; and some continuity mechanism ensuring that support pledged to organizations providing critical support to vulnerable groups or facing legal attack through SLAPPs cannot be quietly withdrawn the moment it becomes politically inconvenient.

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