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Der Trend zu Kopftuchverboten erreicht den Polizeidienst. Im Januar 2026 hat das Bundesarbeitsgericht (BAG) erstmals höchstrichterliche Maßstäbe gesetzt – und einer Bewerberin als Luftsicherheitsassistentin, die wegen ihres Kopftuchs abgelehnt worden war, eine Entschädigung zugesprochen.

Das BAG orientiert sich dabei erkennbar an der Entscheidung des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) zum Schulkontext von 2015, die ein pauschal-präventives Verbot gegenüber Lehrerinnen für unzulässig erklärt und stattdessen eine konkrete Gefahr für staatliche Neutralität oder Schulfrieden verlangt. Indem das BAG auch für Kopftuchverbote im Polizeidienst eine konkrete Gefahr voraussetzt, grenzt es sich zugleich von der Entscheidung des Zweiten Senats des BVerfG aus dem Jahr 2020 zum Justizkontext ab, die bereits mit dem bloßen Tragen eines Kopftuchs im Gerichtssaal die Neutralität beeinträchtigt sieht.

Die vom BAG entwickelten Maßstäbe lassen sich über die Luftsicherheitskontrolle hinaus auf andere Bereiche polizeilicher Tätigkeit übertragen. Mehr noch: Im Polizeidienst kehrt sich ein zentrales Argument des BVerfG um. Während der Zweite Senat das Argument der Funktionsfähigkeit der Rechtspflege als Rechtfertigung des Kopftuchverbots in der Justiz akzeptierte, spricht die Funktionsfähigkeit der Polizei gerade gegen pauschale Verbote. Effektive Polizeiarbeit beruht auf Vertrauen und Akzeptanz einer diversen Bevölkerung – und damit auf sichtbarer Vielfalt im Dienst.

Die Entscheidung des Bundesarbeitsgerichts

Die Klägerin hatte sich als Luftsicherheitsassistentin am Hamburger Flughafen bei einem von der Bundespolizei beliehenen Unternehmen beworben. Ihre Bewerbung umfasste einen Lebenslauf samt Lichtbild, auf dem sie als kopftuchtragende Muslima erkennbar war. Die angestrebte Tätigkeit betraf Sicherheitsdienstleistungen im Bereich der Passagier- und Gepäckkontrolle. Nach Ablehnung ihrer Bewerbung machte die Klägerin einen Anspruch auf Entschädigung nach § 15 Abs. 2 des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes (AGG) wegen einer religionsbezogenen Benachteiligung im Bewerbungsverfahren geltend.

Die zuständige Bundespolizeidirektion erklärte, das Tragen eines Kopftuchs sei während der Dienstausübung in der Luftsicherheitskontrollstelle unzulässig. Das beliehene Unternehmen berief sich zur Rechtfertigung seiner Entscheidung auf das staatliche Neutralitätsgebot und argumentierte darüber hinaus, die Tätigkeit an Luftsicherheitskontrollstellen sei von angespannten und konfliktreichen Situationen geprägt, die das sichtbare Tragen religiöser Symbole – wie eines Kopftuchs – weiter verschärfen könnte.

Dem folgte das BAG im Ergebnis nicht und bestätigte die vorangegangene Entscheidung des Landesarbeitsgerichts, das der Klägerin eine Entschädigung in Höhe von 3.500 Euro zugesprochen hatte. Das BAG stellte klar, dass das Benachteiligungsverbot wegen der Religion nicht nur das forum internum – also die innere Glaubensüberzeugung – schützt, sondern auch das forum externum, die äußere Bekundung des Glaubens. Das Verbot, ein Kopftuch zu tragen, qualifizierte das Gericht als unmittelbare Benachteiligung im Sinne von § 3 Abs. 1 AGG (durchaus aufschlussreiche Ausführungen zur Abgrenzung von unmittelbarer und mittelbarer Diskriminierung finden sich in Rn. 20f. des Urteils).

Die Benachteiligung war nach Ansicht des BAG nicht gem. § 8 Abs. 1 AGG gerechtfertigt. Eine solche Rechtfertigung setze voraus, dass der Grund, an den die benachteiligende Behandlung anknüpft, „wegen der Art der auszuübenden Tätigkeit oder der Bedingungen ihrer Ausübung eine wesentliche und entscheidende berufliche Anforderung darstellt, sofern der Zweck rechtmäßig und die Anforderung angemessen ist“. Das Nichttragen eines Kopftuchs akzeptierte das BAG allerdings nicht als wesentliche und entscheidende berufliche Anforderung im Sinne der Norm: Die ordnungsgemäße Durchführung der Tätigkeit als Luftsicherheitsassistentin hänge nicht davon ab, ob die betreffende Person ein Kopftuch trage (Rn. 36). Sämtliche Kontrolltätigkeiten – die Durchsuchung von Gepäck wie von Personen – seien auch mit Kopftuch uneingeschränkt möglich.

Hieran ändere auch der Einwand nichts, dass an den Kontrollstellen im Flughafen häufig ohnehin schon angespannte und konfliktreiche Situationen vorherrschten, die ein Kopftuch verstärken könne. Die Annahme, Kontrollen durch Mitarbeiterinnen mit Kopftuch seien in der Lage, besondere Konflikte zu schüren, weist das Gericht als bloße „Mutmaßung“ zurück. Es fehle an empirischen Belegen oder sonstigen objektiven Anhaltspunkten, die eine derart konkrete Gefahr nahelegen würden (Rn. 38).

Rückkehr zum Erfordernis einer konkreten Gefahr…

Das BAG knüpft mit seiner Entscheidung erkennbar an die Maßstäbe an, die das BVerfG 2015 für den Schulbereich entwickelt hat: Ein pauschal-präventives Verbot religiöser Bekundungen ist unzulässig; vielmehr muss eine konkrete Gefahr für relevante Schutzgüter vorliegen.

Zugleich grenzt das BAG seine Entscheidung ausdrücklich von der abweichenden Rechtsprechung des BVerfG zu Kopftuchverboten im Justizbereich ab (Rn. 39ff.). Anders als im Gerichtssaal beeinträchtige das Kopftuch bei der Ausübung der streitgegenständlichen polizeilichen Befugnisse per se gerade nicht die staatliche Neutralität, denn:

„Der Staat, der bei der Sicherheitskontrolle am Flughafen durch die Beklagte und ihre Arbeitnehmer als Beliehene handelt, muss sich nicht jede bei Gelegenheit der Amtsausübung getätigte private Grundrechtsausübung seiner Amtsträger als eigene zurechnen lassen. Etwas anderes kann gelten, wenn der Staat – wie etwa bei einer Gerichtsverhandlung – auf das äußere Gepräge einer Amtshandlung besonderen Einfluss nimmt.“

Das Kopftuch muss dem Staat also zurechenbar sein – das ist nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Voraussetzung dafür, dass der Staat das Gebot weltanschaulich-religiöser Neutralität beeinträchtigt. Dieses Gebot ist dabei

„nicht als eine distanzierende im Sinne einer strikten Trennung von Staat und Kirche zu verstehen, sondern als eine offene und übergreifende, die Glaubensfreiheit für alle Bekenntnisse gleichermaßen fördernde Haltung.“ (Rn. 88)

Hiernach darf der Staat seine Bürger*innen nur nicht im Dienste einer bestimmten politischen, ideologischen oder weltanschaulichen Richtung gezielt beeinflussen oder sich mit einem bestimmten Glauben oder einer bestimmten Weltanschauung identifizieren, sei es ausdrücklich oder durch zurechenbare Maßnahmen. Im Justizkontext hat der Zweite Senat des BVerfG 2020 eine solche Identifikation bejaht. Er verwies auf die besonders „formalisierte Situation vor Gericht“, namentlich in Form von detaillierten Regelungen zum Verfahren während der mündlichen Verhandlung und zur Amtstracht, sowie „überkommenen Traditionen“ wie dem besonderen Eintreten des Spruchkörpers in den Sitzungssaal, dem Erheben bei wichtigen Prozesssituationen oder der Gestaltung des Gerichtssaals (Rn. 90). Diese begründeten ein Setting, in dem „Verhaltensweisen einzelner Amtsträger eher zurechenbar“ seien.

Demgegenüber nehme der Staat im Bereich der Luftsicherheitskontrolle, so das BAG, auf das äußere Gepräge einer Amtshandlung gerade keinen besonderen Einfluss. Für den streitgegenständlichen Bereich polizeilicher Tätigkeit gilt also die Feststellung, die der Erste Senat des BVerfG 2015 für den Schulkontext getroffenen hat: Mit dem bloßen Tragen eines Kopftuchs durch einzelne Amtsträgerinnen ist „keine Identifizierung des Staates mit einem bestimmten Glauben verbunden“ (Rn. 112).

… für sämtliche Bereiche polizeilicher Tätigkeit?

Es bleibt zu klären, ob diese Maßstäbe auch auf andere Bereiche polizeilicher Tätigkeit übertragbar sind – von der Schutzpolizei über die Kriminalpolizei bis hin zur Wasserschutzpolizei. Dabei stellt sich die Frage, ob die für den Justizkontext geltenden restriktiveren Maßstäbe jedenfalls für solche polizeilichen Tätigkeiten gelten sollten, die mit intensiveren hoheitlichen Eingriffen verbunden sind.

Zwar kann es auch im Bereich der Luftsicherheitskontrolle zu relevanten Beeinträchtigungen kommen, etwa wenn das Abtasten der Person oder die Durchsuchung von Gepäck und persönlichen Gegenständen zu dulden ist (Rn. 38). Bei anderen Einsatzlagen kann die Eingriffsintensität jedoch deutlich darüber hinausgehen – etwa wenn Polizist*innen unmittelbaren Zwang anwenden dürfen und das staatliche Gewaltmonopol beanspruchen.

Eine eingehende Analyse der Entscheidung von 2020 zeigt jedoch, dass das BVerfG das Neutralitätsgebot im Justizkontext – anders als im Schulkontext – nicht wegen der Intensität staatlicher Eingriffsgewalt als beeinträchtigt ansah, sondern weil religiöse Symbolik dem Staat dort leichter zugerechnet werden konnte. Diese Zurechenbarkeit leitete der Zweite Senat allein über das formalisierte Setting im Gerichtssaal her. Die entscheidende Frage lautet daher: Ist ein dem Gerichtssaal entsprechendes Maß an Formalisierung auch in bestimmten Zusammenhängen polizeilicher Arbeit zu erkennen?

Eine höhere Formalisierung als bei der Luftsicherheitskontrolle lässt sich da begründen, wo Polizeiuniform getragen wird. Zwar bestand auch im vom BAG entschiedenen Fall die Pflicht zum Tragen von Dienstkleidung; die Polizeiuniform geht jedoch darüber hinaus: Sie macht staatliche Autorität besonders sichtbar und hat eine entsprechende psychologische Wirkung.

Eine Uniformpflicht besteht für die Polizei jedoch längst nicht flächendeckend. So tragen in Berlin etwa ausschließlich Angehörige der Schutzpolizei und funktional entsprechend eingesetzte Beamt*innen Uniform, während Kriminalpolizei und Verwaltungspersonal in Zivil agieren. Vor allem aber fehlt es selbst da, wo Uniform getragen wird, an einem ritualisierten institutionellen Rahmen, wie ihn das BVerfG 2020 über die Amtstracht hinaus an symbolisch aufgeladenen Praktiken und der räumlichen Gestaltung des Gerichtssaals festmachte. Der Gerichtssaal erscheint insofern als institutionell gerahmte Bühne, deren symbolische Ordnung, Architektur und Verfahrensförmigkeit auf die Inszenierung staatlicher Autorität ausgerichtet sind. Polizeiliches Handeln vollzieht sich demgegenüber in vielfältigen, situativ geprägten Einsatzkonstellationen, ohne vergleichbare räumlich und organisatorisch gerahmte Inszenierung staatlicher Autorität. Der Staat nimmt auf „das äußere Gepräge der Amtshandlung“ (Rn. 90) hier gerade nicht in entsprechender Weise Einfluss.

Zudem ist der Polizeidienst – anders als das Gericht, das häufig durch Einzelrichter*innen besetzt ist – strukturell durch Teamarbeit gekennzeichnet. Uniformierte polizeiliche Tätigkeit vollzieht sich regelmäßig im Zusammenwirken mehrerer Amtsträger*innen. Vor diesem Hintergrund erscheint die Situation eher mit dem vom Bundesverfassungsgericht 2015 beschriebenen Schulkontext vergleichbar:

„Die Schülerinnen und Schüler werden lediglich mit der ausgeübten positiven Glaubensfreiheit der Lehrkräfte in Form einer glaubensgemäßen Bekleidung konfrontiert, was im Übrigen durch das Auftreten anderer Lehrkräfte mit anderem Glauben oder anderer Weltanschauung in aller Regel relativiert und ausgeglichen wird. Insofern spiegelt sich in der bekenntnisoffenen Gemeinschaftsschule die religiös-pluralistische Gesellschaft wider.“ (Rn. 105)

Ebenso wird bei Einsätzen polizeilicher Teams die erkennbare Religionszugehörigkeit einzelner Polizist*innen durch die gleichzeitige Präsenz anderer weltanschaulicher Positionen relativiert, was einer Identifikation des Staates mit der Religion einzelner Amtsträger*innen entgegensteht.

Funktionsfähigkeit als Argument gegen polizeiliche Kopftuchverbote

Gegenüber dem Justizkontext tritt im polizeilichen Bereich ein weiteres verfassungsrechtliches Argument hinzu – oder präziser: Es wechselt die Seite. Während das Bundesverfassungsgericht 2020 die „Funktionsfähigkeit der Rechtspflege“ als Argument für ein Kopftuchverbot in der Justiz akzeptierte (Rn. 91f.), spricht die Funktionsfähigkeit der Polizei – als wesentliche Voraussetzung effektiver Gefahrenabwehr und Strafverfolgung – gerade gegen ein Kopftuchverbot.

Das Bundesverfassungsgericht betonte 2020, die Funktionsfähigkeit der Rechtspflege setze ein hinreichendes gesellschaftliches Vertrauen in die Justiz voraus; dieses Vertrauen sei vom Staat zu „optimieren“ (Rn. 91). Schon im Justizkontext erscheint zweifelhaft, ob ein Kopftuchverbot dieses Ziel tatsächlich fördern kann. Vergegenwärtigt man sich, dass das gesellschaftliche Vertrauen in die Justiz nachweisbar gerade bei bislang unterrepräsentierten Minderheiten fehlt, scheint naheliegend, dass sichtbare (religiöse) Vielfalt auf der Richter*innenbank das Vertrauen insgesamt eher zu stärken geeignet ist.

Im polizeilichen Kontext gewinnt dieser Gedanke noch deutlich an Gewicht. Polizeiarbeit ist in besonderem Maße auf Kooperation, Akzeptanz und Vertrauen angewiesen. Vertrauen ist hier nicht nur abstrakte Voraussetzung, sondern zugleich konkrete Bedingung effektiver Gefahrenabwehr und Strafverfolgung: für die Bereitschaft, polizeilichen Anordnungen Folge zu leisten, Aussagen zu tätigen oder überhaupt erst die Polizei einzuschalten.

Gerade vor diesem Hintergrund hat sichtbare Diversität im Polizeidienst funktionale Bedeutung. Einsätze erfolgen typischerweise in gemischten Teams, deren Zusammensetzung – etwa mit Blick auf die Beteiligung weiblicher oder rassifizierter Mitarbeiter*innen – auch strategisch bestimmt wird. Unterschiedliche Kommunikationsstile, größere Anschlussfähigkeit an verschiedene Bevölkerungsgruppen und eine erhöhte Sensibilität für unterschiedliche Lebensrealitäten können Konflikte entschärfen und polizeiliches Handeln effektiver machen. Gerade in konfliktträchtigen Situationen können gemischte Teams deeskalieren und dazu beitragen, Vertrauen aufzubauen und Kooperation zu ermöglichen.

Beachtlich ist auch das Argument, das ein Polizeianwärter jüngst vor dem VG Bremen vorgetragen hat. Er wandte sich gegen das Verbot, während der Praxisphase seines Studiums im Bachelorstudiengang Polizeivollzugsdienst an der Hochschule für öffentliche Verwaltung einen Dastar zu tragen (eine traditionelle religiöse Kopfbedeckung praktizierender Sikhs): Die Funktionsfähigkeit der Polizei könne gefördert werden, „wenn diese sich sichtbar auch in religiöser Hinsicht vielfältiger zeige und so Annahmen eines strukturellen Rassismus begegnen könne.“ Aktuelle empirische Befunde stützen diese Erwägung: Die im Februar veröffentlichte Großstudie des Forschungsinstituts Gesellschaftlicher Zusammenhalt „Rassismus in deutschen Institutionen und institutioneller Rassismus in Deutschland“, die das Bundesinnenministerium initiierte, belegt die weite Verbreitung von strukturellem Rassismus in deutschen Behörden – insbesondere auch bei der Polizei. Zugleich ist erwiesen, dass entsprechende Diskriminierungserfahrungen im Kontakt mit der Polizei mit geringerem Vertrauen in die Institution einhergehen. Die Präsenz kopftuchtragender Frauen – als besonders von Diskriminierung betroffene Bevölkerungsgruppe in Deutschland – könnte insoweit sowohl die Außenwahrnehmung der Polizei positiv beeinflussen als auch organisationsintern wirksam werden: durch die Einbringung neuer Perspektiven und Erfahrungen, die zu einem besseren Verständnis unterschiedlicher Lebensrealitäten beitragen und eine diskriminierungssensiblere polizeiliche Praxis fördern können.

Die Erkenntnis, dass Diversität und Repräsentanz einen Mehrwert für die polizeiliche Arbeit bringen können, spiegelt sich bereits in polizeilichen Nachwuchsgewinnungsmaßnahmen wider: Die Polizei bemüht sich zunehmend, die gesellschaftliche Vielfalt in ihren Reihen abzubilden. Beispielsweise wirbt die Kampagne 110 Prozent Berlin mit bewusst „vielfältiger“ Bildsprache und Slogans wie „bunt, auch wenn alle die gleiche Farbe tragen“.

Für die verfassungsrechtliche Bewertung von Kopftuchverbotsregelungen im Polizeidienst lässt sich festhalten: Das Argument staatlicher Neutralität greift nicht durch, weil es an einem mit der Justiz vergleichbaren Zurechnungszusammenhang fehlt. Entsprechend überzeugen auch Äußerungen der Deutschen Polizeigewerkschaft nicht, wonach es mit ihr „keine Polizistinnen mit Kopftuch im Dienst geben“ werde, da die Neutralitätspflicht verlange, „Religion und Staat ganz streng auseinanderzuhalten“.

Gegen Kopftuchverbote im Polizeidienst streitet demgegenüber nicht nur das Argument der Funktionsfähigkeit – in die verfassungsrechtliche Abwägung einzustellen sind auch die Grundrechte der betroffenen Frauen, deren Religionsfreiheit entsprechende Verbote erheblich beschränken und die zugleich schwerwiegende Benachteiligungen erfahren (die ich hier bereits näher beschrieben habe). Somit spricht alles dafür, dass pauschale Kopftuchverbote im Polizeidienst – über den Bereich der Sicherheitskontrolle an Flughäfen hinaus – verfassungsrechtlich nicht haltbar sind.

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Commission v Hungary proved, unsurprisingly, yet another bold leap forward in the Court’s value jurisprudence. Central to the reasoning of the Court has been the notion that Article 2 forms part of “the very identity of the Union as a common legal order”, which popped up five times in the 44 short paragraphs of the Court’s reasoning on Article 2. While much attention has already been paid to the judgment, the role of the Court’s “identity rationale” in the judgment merits a separate examination.

The identity rationale is the most recent of three overarching rationales advanced by the Court for the enforcement of requirements flowing from Article 2. First, there was the functional rationale: Adherence to a common set of values needs to be safeguarded because the “fundamental premiss” of such a common set of values is essential for the functioning of European integration (para 522 in Commission v Hungary). It was later joined by the commitment rationale, which entered the ring with cases such as Wightman and Repubblika: The Union’s shared values can be enforced because, in the Court’s understanding of Article 49 TEU, the Member States have legally committed themselves to upholding these values when they acceded to the Union (para 521).

The identity rationale tells us that Article 2 TEU needs to be judicially enforceable because that article forms part of “the very identity of the EU as a common legal order”. Following its first appearance in the Conditionality judgments, the identity rationale has become a staple in the Court’s reasoning, prominently featuring in landmark cases. In Commission v Hungary, too, the appeal to identity is frequent: The “very identity of the Union as a common legal order” shows up five times in the relatively short segment the Court dedicated to Article 2 TEU. Despite the frequency of its mention, however, Commission v Hungary might not have brought us any closer to understanding what precisely the Court means by referring to identity, nor even what purpose the appeal to identity serves in the EU context.

What Does the Court Mean?

Following the identity rationale’s first appearance in the Conditionality judgments, scholarship quickly surmised that the Court was at the very least alluding to, if not fully embracing, a “constitutional identity” doctrine analogous to similar doctrines advanced by the Member States.

The constitutional identity arguments developed by member states are rooted in a foundationalist constitutional paradigm that imagines constitutions as grounded in the people’s constituent power and aims to safeguard the essence of that act of constituent power against being superseded or eroded both from within and from the outside.  Implicitly or explicitly, they follow a (questionable) Schmittian logic that understands the “constitution” in a material sense—the fundamental decision of the constituent power in favour of a certain type of political existence— as separate from and superior to the mere multitude of “constitutional laws”. In other words, in the state context, constitutional identity is defended not simply because certain provisions are contingently deemed more important than others, but because a violation of the “constitutional identity” of a polity would, in effect, signify a usurpation of constituent power.

Advocate-General Ćapeta’s opinion in Commission v Hungary represented the most serious attempt thus far to transplant this logic from the Member State level to the EU level. Indeed, at times, the AG’s opinion sounds surprisingly Schmittian. Ćapeta understands Article 2 as encapsulating “the choice of the founders of the European Union as to the type of society that the Member States have pledged to create together within the framework of the European Union” (AG opinion, para 155, emphasis added). This choice represents the “very identity” of the Union, because “without those values, the European Union would cease to be the Union as envisaged by the Treaties” (AG opinion, para 158). Ćapeta even goes as far as enmeshing the moral with the political, by suggesting that the question of defining a “good society” is a matter of political choice (para 157). The AG’s opinion, in its seeming attempt to embrace a form of “supranational decisionism”, was daring and profoundly political (in the best sense of that term).

Yet, the foundationalist logic of constitutional identity is not easily transplanted into the EU context: The EU is not based on an act of original constituent power. It did not emerge from “the Political” but from a more mundane sphere of international treaty-making, notwithstanding the magnitude of the Treaties themselves. The Treaties may have encapsulated a decision in favour of certain values, but it is simply not clear on what basis that decision could appear any qualitatively different from a choice in favour of a single market, in favour of price stability in the Eurozone, or in favour of qualified majority voting as a decision-making principle. If the EU’s constitutional identity claim is indeed modelled after the identity claims of the Member States, it appears strained and implausible.

In the Court’s final judgment, Ćapeta’s supranational decisionism has all but evaporated. Here, the identity rationale simply materialises out of thin air, without any explanation about what concretely it means that Article 2 amounts to the “very identity” of the EU legal order. The Court does not derive the “identity status” of Article 2 from a political foundationalist logic but seems to simply understand the latter as a result of the fact that adherence to values is functionally important for the EU and the Member States have legally committed themselves to upholding the values in Article 2 (para 525). In other words, the identity rationale appears as a mere restatement of the functional and commitment rationales, rather than as hinting at a more distinctly political logic. This is not just underwhelming; it raises the question what an appeal to identity adds to the Court’s justification for enforcing Article 2 TEU at all.

What Purposes Does the Identity Rationale Serve?

EU legal scholarship, keen to develop the analogy between EU and Member State constitutional identity, has jumped on several purposes to which the identity rationale could be utilised. It could provide a definitive like-for-like response to the (often abusive) assertions of national constitutional identity from which the EU legal order has found itself under attack in past decades. It could even serve the stipulation of amendment limits within EU law.

Yet, whether these purposes are truly pertinent to the EU context can be questioned: The stipulation of amendment limits hardly could have been on the Court’s mind in any of the cases in which identity was summoned. The debate around such limits is truly ‘academic’ (in the worst sense of that term). Nor does the Court need to advance a constitutional identity analogue to displace and override the identity claims of the Member States: The most basic of European constitutional orthodoxies – the primacy of EU law itself – already does that job. Already in Commission v Poland, identity played a subdued and mostly rhetorical role in dealing with the Polish Constitutional Tribunal’s diatribes. To claim that EU law needs its own constitutional identity to provide an additional layer of superiority entrenching Article 2 values suggests a very strange, and infinitely replicable, shell game of constitutional one-upmanship. The Court’s reasoning in Commission v Hungary, making quick work of Hungary’s plea for respect for national identity under Article 4(2), demonstrates its dispensability: It dismisses Hungary’s identitarian objections without so much as mentioning identity in the relevant paragraphs (557-563).

A closer look at the Court’s use of the identity rationale in Commission v Hungary raises the question of why the Court needed to appeal to identity at all. Despite the frequency of its mention, its function remains opaque. Appeal to identity is often tacked onto (eg para 546: “In the first place […] the values set out in [Article 2] lay down horizontally binding obligations and define the very identity of the Union as a common legal order”) or simply crammed into sentences (para 549) without itself doing much justificatory work. The Court established the legally binding nature of Article 2 TEU by appealing to commitment rather than to identity: That Article 2 imposes legally binding and judicially enforceable obligations on the Member States follows from the Court’s interpretation of Article 49 and the non-regression principle it had already established prior (para 520-525). The status of Article 2 as “identity of the EU legal order” equally follows as a corollary of the Member States’ commitment, and so hardly does any justificatory work in and of itself.

Later, the appeal to identity seems to come close to serving a heuristic purpose: Because “particularly serious and manifest” violations of the Union’s founding values amounted to an infringement of the “very identity” of the Union legal order, the Court ruled that such breaches directly violated Article 2 TEU (paragraph 551). Yet even here, it remains difficult to see what concretely the Court gains from the reference to identity. It hardly adds clarity to the ‘particularly serious and manifest’ threshold stipulated in that paragraph but simply provides an additional layer of conceptual opacity. Nor does it explain why reference to the “identity of the EU legal order” justifies the direct judicial enforcement of Article 2: What is it about the “identity of the EU legal order” that conduces the Court to finding a violation of Article 2 TEU? How come it is only violated in “particularly serious and manifest” cases? For the finding of an Article 2 violation in this case, the appeal to identity was entirely dispensable.

Identity Unbound?

The only clue left for the potential role of the identity rationale is speculative and prospective. Much has already been said about the Court hinting at potential violations of Article 2 TEU even where EU law is not otherwise engaged. In paragraph 550, the Court argues that the scope of Article 2 violations must be limited because the Court needs to safeguard the effectiveness of Article 51(1) of the Charter, which confines the Charter’s application to situations in which the Member States are “implementing Union Law”. The Court passes this off as judicial restraint, but the underlying logic hints, however carefully, at a potentially highly expansive scope for Article 2, enforceable even where EU law is otherwise not engaged at all. In the case of “particularly serious and manifest” violations of common values, where the identity of the EU as a common legal order is engaged, the Court might free itself from the constraints of the Charter.

Appeal to the “identity of the EU legal order” may not be needed to justify finding a violation of Article 2 TEU where EU law is otherwise engaged, as it was in this case. But it might come in handy as a justification for displacing boundaries to the Court’s jurisdiction by which it is otherwise constrained. If the EU’s “identity” was elevated to a normative plane above the Treaties themselves, the Court could prioritise the identity of the EU legal order over fidelity to the text of the Treaties.

The Court’s current formulaic and vacuous approach to identity, however, seems hardly capable of carrying such a propulsive use of Article 2 TEU. It would need to follow AG Ćapeta in understanding Article 2 TEU as encapsulating a fundamental political decision. Appeal to identity would, then, signify a totalising and capital-P “Political” dimension of Article 2 TEU, transcending the more strictly purpose-bound and functional aspects of EU constitutionalism and instead embracing a comprehensive vision of the European common good, which the Court of Justice is empowered to protect in all facets of the political life of the Member States and the Union.

However, as argued above, such a full-blown embrace of the analogy between Member State and EU constitutional identity would be conceptually strained and implausible. It would require a significant leap of faith, if not a suspension of disbelief, to fully buy into the analogy. Consequently, the Court’s embrace of such a view of Article 2 would, potentially quite perilously, rely on political buy-in rather than compelling legal reasoning even more than it is doing already. Whether such political buy-in would be sustainably forthcoming is anybody’s guess, but no matter how many times the Court alludes to a European “society in which pluralism prevails”, it can hardly be generated from or grounded in the law alone.

Likewise, such a normative instrumentalisation of constitutional identity would not be without danger. If the Court of Justice can rely on a contingently constructed sense of constitutional identity to disregard or erode constraints that were hard-wired into the Treaties, it might be acting not too dissimilarly from populist leaders who have mobilised their own sense of constitutional identity for much more nefarious purposes. Displacing the constraints of the Treaties on grounds of constitutional identity would risk playing fast and loose with the rule of law on the basis of a contestable account of constitutional legitimacy.

I would like to thank Martijn van den Brink for comments on an earlier draft.

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In a recent post, Suryapratim Roy discusses the Irish fuel price blockades that took place in April. The protests were physically and symbolically dominated by agriculture. Most of its leaders identified themselves as farmers or as farming contractors, and the blockades were agglomerated agricultural machinery: rows of tractors, combine harvesters, dumper trucks, juxtaposed into urban and industrial environments. At the same time, the protests had a far-right element. Some of those associated prominently with it expressed far-right or racist views, or appeared to have connections with international far-right causes. The protests caused immense disruption: motorways were blocked, hospital appointments missed. Fuel ran out across the country. For a moment, the state appeared to lose authority.

In his post, Roy identifies the protestors as a “fossil elite” of wealthy farmers, engaged in a form of lobbying or rent extraction to preserve their own economic interest. The protests themselves he characterises as “a marriage of fossil capital and racial capital”. Protestors sought not just to maximise economic advantage but to leverage a form of racial power: to offer up Irish identity as a form of “whiteness” that can be appropriated and exploited by the transnational far-right. In this post I reflect and respond to a part of Roy’s argument. I explore in symbolic terms why the fuel protests took the form that they did, and why the response to the protests of Irish society in general – and the broad political Left in particular – was ambiguous. The answer, I believe, is at once more complex and more domestic than Roy allows. It lies in the appropriation by the far-right of a hitherto innocuous indigenous Irish archetype: the Men with Tractors.

Men with Tractors

When I was three, perhaps four, years old, I was told to grab a stick and walk down the narrow lane from my grandparents’ house in Meath. It was important not to wear red: red aggravates the cattle. I was given wellies for the look of the thing. My grandfather, who must have been in his mid-eighties at that point, had finally accepted that he was too old to be a farmer, and, in the absence of a son to take up the mantle, a truck was coming to collect the last remaining cattle. The truck sat at the bottom of the lane, ramp down, gaping like a basking shark. We shook sticks at the herd until they ambled in.

This moment is one of my earliest memories. My ancestral memory of farming is not unique. Nor, of course, is it universal. Ireland rapidly urbanised from around the 1970s onwards. Though there will be many, like me, who are just a generation away from farming, there are likely far more now who would find this kind of anecdote completely alien. Nonetheless, the politics and imagery of farming exerts, in the year 2026, an outsize influence on Irish national politics. Men with Tractors occupy a space in the national psyche that hasn’t quite been filled by anything else.

My hinterland called out to me when I read Roy’s account of the fuel protests. Not because I think that the protests were anything other than deeply problematic. The protests were, to a distressing extent, far-right organised and far-right coded. Their apparent triumph was also highly dubious: an expensive howl at short-term market fluctuations, done at significant environmental cost. My concern, however, is that Roy’s account flattens the politics of the protests. Roy writes as a lawyer, with skill and a focus on the broader intellectual sweep. He writes, nonetheless, with a lawyer’s sensibility, and a lawyer’s tendency to discount the political and the emotional. In attributing the protests to a near conspiratorial nexus of wealthy elites and the international far-right he misses, I wish to gently suggest, the point.

The Symbolism of the Protests and the Birth of a Domesticated Far-Right

The point of the fuel protests – their symbolic power – is that they set two pastiched archetypes of Ireland against one another. In the psychogeography of the protests, the Men with Tractors (and, yes, the overwhelming maleness of the protestors is part of this) are set against plate glass corporate buildings and a franchised Starbucks on O’Connell Bridge. Rural is set against urban. The real people of the country are set against the jackeens up in Dublin. These are all crude clichés, of course, which do a disservice to everyone they caricature and everyone they ignore. But that is precisely the point: this is politics at its most deliberately simplistic; nuance and consequences be damned.

In the fuel protests, in other words, we witnessed the birth of a domesticated Irish populism: far-right populism with Irish characteristics. The archetypes differ slightly from than those in other countries. In place of White Van Man, Joe the Plumber, the Canadian truckers, or les Gilets Jaunes we have the Men with Tractors. In structural terms, though, the narrative is the same. There are (to draw on the analysis of Jan Werner-Müller in his excellent What is Populism?) all the markers of populism: insurgent “saviour” leaders who defy the normal rules of politics, appeals to the needs and values of the “real, decent, people”, and so on.

Here is where the complexity kicks in. Because the far-right populists didn’t invent Men with Tractors. Men with Tractors already existed. Every few years they kick up about something – they agitate about tax or subsidies or an environmental rule – but mostly they coach hurling down at the GAA and keep the village going when there’s a storm. You don’t live in the village, of course, but your parents used to, and a cousin still does, and the emotional pull is real. Plus farmers produce food, and Ireland is very proud of its food.

The National Archetype as Far-Right Trojan Horse

We thus have two overlapping Men with Tractors archetypes: the “real people” of the far-right populists, and the “ordinary farmer” lying deep within the Irish political psyche. It’s not an accident that the broad Left (a tricky category in Irish politics at the best of times) were flat-footed by the protests, or that the public reaction to a blockade was more ambivalent than one might expect given its effects on ordinary life. Men with Tractors were ordinary guys protesting to show a right-wing government that their livelihoods were being demolished. This was not an imagined complaint, an elitist one, nor the machination of a global conspiracy of race and capital. It was (and remains) very real. Moreover, it speaks to pain felt up and down society, urban and rural, by the kinds of people the Left worry about. Yet the far more unpalatable far-right archetype was present in the protests too, along with all the tropes of the global far-right; including, as Roy emphasises, a repellent focus on whiteness as a facet of Irish identity. All of these, together, at the same time. We have just witnessed, and with unusual clarity, the far-right appropriation of a national archetype.

This is what the far-right do. They find a crack in the door and prise and pull at it until it breaks open. Previous protagonists in Ireland’s hitherto small and shambolic far-right have been thuggish or ridiculous in their affect and obsessions. Not so the Men with Tractors. The danger of the Men with Tractors is not that they were confected by a wealthy global capitalist elite for appalling ends. The danger arises precisely because they were not: because this national archetype is real, and relatable, and has now been repurposed as a Trojan horse for internet-brained far-right politics.

This bivalent creature is now at the door of Irish politics. This is the danger we face. It’s easy to be against an abstracted alliance of racial and fossil capital and all the rebarbative aspects of the global far-right. They sound awful! How much harder is it to be against the guy you sometimes see having a laugh down the pub, who tells you he’s lost his job to fuel prices? How confusing to find yourself ranged against that old friend of your dad’s? Against Miley from Glenroe? Against a friendly and avuncular Trojan horse?

How hard is it to be against an image of your grandfather that you’ve held in your head since you were four years old?

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