🍻 Selber Bier Brauen

In January 2026, Serbia adopted a package of amendments to core judicial statutes, informally labelled the “Mrdić laws”, that together recalibrate key elements of the country’s prosecutorial and judicial framework. While the legislative drafting of the package is formally technical and several political actors, including the law’s namesake MP Mrdić, have framed it as primarily efficiency-oriented, the surrounding political discourse and the institutional context in which the reforms emerged suggest a more contested underlying rationale. In substance, the amendments introduce structural changes whose cumulative effect is likely to weaken the operational autonomy of Serbia’s specialised anti-corruption prosecution and to further entrench hierarchical control within both the judiciary and the prosecution service. The reforms have already triggered visible resistance within the Serbian legal community, including public statements, professional appeals, and protest actions by prosecutors, judges, and civil society actors. The timing of the reforms is particularly salient, as they unfolded alongside a deeply contested election process for the High Prosecutorial Council, marked by repeated voting and open factional divisions within the prosecution service.

At the centre of the reform lies the restructuring of the Public Prosecutor’s Office for Organised Crime (TOK), including mechanisms enabling the large-scale reassignment of prosecutors currently handling politically sensitive cases. Yet the significance of the legislative package cannot be understood by examining the TOK provisions in isolation.

The “Mrdić laws” illustrate a contemporary mode of rule-of-law erosion in which formal guarantees of independence remain textually intact and outwardly suggest only cosmetic adjustments, even as the functional capacity of key institutions is deliberately weakened. The Serbian case illustrates how targeted restructuring, rather than overt dismissal, can operate as an effective technique of prosecutorial and judicial neutralisation, exemplifying one of the many legal cheating strategies that have come to define Europe’s rule-of-law backsliding over the past decade.

The legislative package: scope and architecture

The reform package amended statutes central to the organisation of the Serbian judiciary and prosecution service. The amendments target interlocking domains: the prosecutorial governance framework, the judicial organisational structure, and the civil service regime applicable to justice-sector personnel.

Uglješa Mrdić, Chair of the National Assembly’s Committee on the Judiciary, Public Administration, and Local Self-Government, stated that the adoption of the package of judicial laws would only be the first step in returning what he described as a “hijacked judiciary” to the state and the people of Serbia. He said that the reforms would no longer be governed by, in his words, “alienated centres of power under foreign control.”

The legislative process itself drew criticism. The reforms were adopted through an expedited procedure, omitting the type of inclusive expert deliberation typically expected for structural judicial reforms.

Several of the adopted solutions conflict with applicable international standards and, more specifically, risk undermining the trajectory set by the 2022 constitutional reforms. The 2022 reforms were designed within the EU accession framework to depoliticise the judiciary and prosecution service by reducing direct political influence over appointments and dismissals, thereby encouraging greater self-governance within the justice system. Against that baseline, the current legislative package risks reversing these developments, illustrating how the European model of judicial self-governance may itself become vulnerable to abuse where hierarchical powers of chief prosecutors and court presidents facilitate tighter internal control over rank-and-file judges and prosecutors.

The Centre for Judicial Research (CEPRIS), a Serbian judicial policy think tank, identified several highly contested elements of the reform. These include abolishing the High Prosecutorial Council’s commission responsible for reviewing objections to mandatory prosecutorial instructions, requiring ministerial consent or approval for prosecutorial international cooperation, and reassigning appointment competences for the Special Prosecutor for High-Tech Crime. Further concerns include the possibility of additional mandates for court presidents and acting high chief prosecutors, potentially enabling certain incumbents to extend their tenure and preserve hierarchical influence over judges and prosecutors; and the establishment of a new ordinary court and prosecutor’s office in Belgrade, which may reshape territorial jurisdiction and the distribution of politically sensitive cases. Taken together, these developments will effectively dilute the functional safeguards that the 2022 constitutional amendments sought to strengthen.

The effects of the amendments are highly asymmetrical. While formally system-wide, the reforms disproportionately affect the institutional stability and personnel continuity of specialised prosecutorial bodies, most notably the TOK.

The functional core: restructuring the TOK

The most consequential element of the reform concerns the large-scale reassignment of prosecutors currently serving in the Public Prosecutor’s Office for Organised Crime (TOK). This intervention would be significant under any circumstances. In the present Serbian context, however, it acquires particular constitutional salience because the TOK is not a routine specialised body: it currently carries the burden of some of the most politically sensitive proceedings in the country, including cases directly implicating senior public officials and politically exposed figures.

Under the new framework, a significant number of prosecutors assigned to the TOK are required to return to the previous posts that they held before the TOK was established decades ago, without their consent and within a short transitional window. Formally, this does not constitute a dismissal. Prosecutors remain in service and retain their status. Yet the functional impact is far more disruptive. Complex organised crime and corruption investigations rely on continuity, accumulated case knowledge, and stable investigative teams. According to the Statement of the Collegium of the Public Prosecutor’s Office for Organised Crime, abrupt personnel turnover risks fragmenting prosecutorial strategy, delaying proceedings, and creating procedural vulnerabilities precisely in those cases where institutional robustness is most needed.

The current case portfolio of the TOK underscores why personnel discontinuity matters. The office handles high-level corruption cases and, among other matters, pursued the investigation into Culture Minister Nikola Selaković in the “General Staff” case. It is also responsible for investigating corruption charges in the fatal canopy collapse at the Novi Sad railway station in November 2024, a focal point of public outrage and a catalyst for sustained protests against the government, with widespread suspicion that systemic corruption in major infrastructure projects has contributed to the tragedy. Restructuring a specialised prosecutorial body while it is handling politically sensitive investigations risks blurring the line between neutral administrative reform and functional interference.

This mechanism represents a paradigmatic example of neutralisation through reassignment. Rather than directly removing prosecutors, an approach that would trigger visible international scrutiny and citizens’ outrage, the legislature has opted for a formally lawful restructuring that nonetheless can still produce effects functionally comparable to a partial institutional purge.

Officially, the reforms are justified as measures to improve efficiency and coherence and to address perceived dysfunction within specialised prosecutorial bodies. Yet, considering the politically sensitive environment and the nature of the cases they currently handle, the reforms carry clear hallmarks of subverting the rule of law.

Formal compliance and functional erosion

One of the most striking features of the “Mrdić laws” is not merely their formal restraint but their sustained insistence on ostensibly technical adjustments that, in practice, significantly recalibrate the balance of power within the justice system.

Contemporary rule-of-law erosion increasingly operates through compliance-preserving subversion: maintaining the outward form of independent institutions while altering their internal operating environment to reduce their competencies effectively. The Serbian reforms fit squarely within this emerging pattern.

EU conditionality and the problem of grey-zone reforms

The European Union has already expressed concerns over the amendments, framing them as a potential step backwards in Serbia’s accession trajectory. Yet the episode also exposes the structural limits of existing rule-of-law monitoring frameworks.

EU conditionality mechanisms focus heavily on formal legal compliance: constitutional guarantees and statutory alignment with international standards on paper. They struggle to identify reforms that preserve formal guarantees while effectively eroding operational independence. The Serbian case thus reinforces the need for rule-of-law assessment tools that assess institutional reforms more functionally and can detect institutional neutralisation by design. It simultaneously underscores the structural limits of a centre–periphery model of EU rule-of-law promotion that privileges formal convergence over functional scrutiny.

The Venice Commission is said to prepare its opinion on the reform package, which will hopefully provide a more granular analytical framework for assessing the cumulative impact of these changes on the functioning of the Serbian judiciary.

Institutional re-engineering and the changing logic of capture

The “Mrdić laws” illustrate the evolving grammar of rule-of-law erosion in contemporary hybrid regimes. Rather than openly dismantling prosecutorial independence, the Serbian legislature has pursued a more calibrated strategy: targeted restructuring, hierarchical consolidation, and large-scale personnel reshuffling.

Individually, many of the amendments can be presented as technical or efficiency-driven. Taken together, however, they stand to substantially erode the continuity and specialised capacity of Serbia’s anti-corruption prosecution at a particularly sensitive political juncture with potentially far-reaching implications for the country’s political trajectory.

For observers of democratic backsliding, the lesson is increasingly clear: today’s most consequential threats to prosecutorial and judicial independence rarely come through overt dismissal or formal constitutional overhaul. Instead, they materialise through calibrated institutional redesign that preserves legal form while shifting the underlying distribution of power.

The post The Pseudo-Technical Purge appeared first on Verfassungsblog.

On 6 February 2026, the European Commission disclosed its long-awaited preliminary findings regarding its investigation into whether TikTok, the social media platform used by 170 million people across the European Union, is in breach of the Digital Services Act (DSA). This marks an important step in the formal proceedings which were initiated in 2024. The announcement occurs at a time when political and public concerns about the potential harmful impact of social media platforms are at an all-time high, leading to calls to “ban” children and teenagers from those spaces in countries across the world.  As “addictive” features are central to concerns leading to these contested calls, the potential of the Digital Services Act to change platform design is crucial.

What did the European Commission find in its TikTok investigation?

The Commission’s investigation finds that TikTok’s addictive design might violate the Digital Services Act. According to the Commission, TikTok failed to conduct an adequate risk assessment and evaluate how addictive design features, including infinite scrolling, autoplay, push notifications and a highly personalised recommender system, could harm the physical and mental well-being of its users, specifically minors and vulnerable adults.

Particularly, the Commission claims that the app’s design fuels the urge to keep scrolling and shifts users’ brains into an “autopilot mode” by continuously rewarding users with new content. The Commission also alleges that TikTok ignored certain indicators of compulsive use, such as how frequently users open the app and the amount of time minors spend on it at night. In this regard, it has been claimed by an EU spokesperson that TikTok is by far the most-used platform after midnight by children between the ages of 13 and 18.

The preliminary findings further accuse TikTok of implementing inadequate risk mitigation measures. According to the Commission, current measures such as screentime management and parental control tools fail to effectively reduce the risks stemming from the platform’s addictive design.

To meaningfully comply with the DSA and ultimately make the app less addictive for users, the Commission states that TikTok will have to change its basic design. The preliminary findings suggest disabling the “infinite scroll” feature, implementing effective “screen time breaks”, including at night, and adapting the recommender system.

So far, the preliminary findings, which the Commission clarified as being the result of “an analysis of TikTok’s risk assessments reports, internal data and documents and TikTok’s responses to multiple requests for information, a review of the extensive scientific research on this topic, and interviews with experts in multiple fields”, have not been published. This is expected to happen in the near future, after the redaction of the findings.

How does the DSA tackle the addictive design of Very Large Online Platforms?

Whereas the Commission’s press release does not refer to specific articles of the DSA that they assess as being breached, the breach appears to be linked to articles 34 and 35 DSA, as well as article 28 DSA.

Articles 34 and 35 DSA are applicable to so-called Very Large Online Platforms (VLOPs). A platform is designated as a VLOP by the Commission when it reaches 45 million or more monthly active users in the EU – a threshold TikTok clearly exceeds. Article 34 requires VLOPs to undertake a yearly assessment of the systemic risks in the EU stemming from the design, functioning or use of their service. Such systemic risks include:

a) the dissemination of illegal content;

b) any actual or foreseeable negative effects for the exercise of fundamental rights (including the rights of the child);

c) any actual or foreseeable negative effects on civic discourse and electoral processes, and public security; and

d) any actual or foreseeable negative effects in relation to gender-based violence, the protection of public health and minors and serious negative consequences to the person’s physical and mental well-being.

Addictive design features, such as the ones identified by the Commission, fall within the categories b) and d), especially in relation to their effects on children, as confirmed in recitals 81 and 83 of the DSA.

Following this risk assessment, Article 35 requires VLOPs to put in place reasonable, proportionate and effective mitigation measures, which are tailored to the specific systemic risks. Such measures may include, among others, adapting the design, features or functioning of the service, adapting the algorithmic and recommender system, and putting in place age verification and parental control tools. It is precisely these risk assessment and risk mitigation obligations that, in the Commission’s view, TikTok failed to adequately fulfil.

In addition, some of the features mentioned by the Commission in its press release are referred to quite extensively in the guidelines on Article 28 DSA, published by the Commission in July 2025 following a public consultation process. Article 28 DSA applies to all online platforms accessible to minors and requires them to ensure a high level of privacy, safety, and security for minors. To help platforms realise this rather abstract obligation, the guidelines list a wide range of measures that the Commission believes are needed. Relevant measures in light of the preliminary findings include, for instance, turning off autoplay of videos and push notifications by default (which should always be turned off during core sleep hours, adapted to the age of the minor) (para 57). In addition, minors must not be exposed to persuasive design features that are aimed predominantly at engagement, and that may lead to extensive use or overuse of the platform or problematic or compulsive behavioural habits. This includes the possibility of scrolling indefinitely, the automatic triggering of video content, and notifications artificially timed to regain minors’ attention (para 61). What should be available are child-friendly and effective time management tools to increase minors’ awareness of their time spent on online platforms (para 61).

What is interesting in the Commission’s press release is that they do not just refer to the potential harm for minors, but also for vulnerable adults. The Article 28 guidelines also pick up on this, stating that platforms are encouraged to adopt the measures for the purposes of protecting all users, not just minors. This reflects discussions that have been going on for some time in the area of consumer protection, arguing that vulnerability in the digital environment might be a universal state due to its design and specific characteristics. This is also central to plans for a forthcoming Digital Fairness Act. This legislative initiative aims to strengthen consumer protection online, addressing challenges such as addictive design and unfair personalisation practices. A proposal by the Commission is expected in 2026.

Or should we ban children from social media platforms?

The release of the Commission’s preliminary findings occurs at a time when governments across the EU are increasingly contemplating the introduction of what is commonly referred to as a ‘social media ban’. These initiatives typically involve setting a minimum age below which children should not be allowed to create an account on social media platforms. While such platforms already include in their terms and conditions that children under the age of 13 are not allowed on their platforms, in practice, this age limit is not adequately enforced. The recent calls for bans often propose raising this age to 15 or even 16 years. Politicians from a wide range of countries – including (but not limited to) Austria, Belgium, the Czech Republic, Denmark, Finland, France, Germany, Greece, Poland, Portugal, Slovakia and Spain – are jumping on this bandwagon because of public debates on how children’s online activities may negatively impact their well-being and mental health. An important element in those debates concerns the addictive effect of platform features. They also often allude to the social media ban for under-16-year-olds which entered into force in Australia in December 2025, although it is far too soon to understand whether this is an effective way to address the concerns.

These initiatives in EU Member States raise interesting legal questions. The Digital Services Act is a full harmonisation instrument, which means that Member States should not adopt or maintain additional national requirements relating to the matters falling within the scope of the DSA (recital 9). Although the DSA offers Member States some leeway to apply “other national legislation […] where the provisions of national law pursue other legitimate public interest objectives than those pursued” by the DSA, this leeway is limited. Relying on article 3(4) of the E-Commerce Directive, for instance, could allow for national provisions that aim to protect minors or public health for a “given information society service”. Yet, these aims hardly qualify as other legitimate public interest objectives as they are central to articles 28 and 34 DSA. Moreover, in Google Ireland, Meta Platforms, TikTok v. Kommaustria, the Court of Justice of the EU clarified that “general and abstract measures aimed at a category of given information society services described in general terms and applying without distinction to any provider of that category of services do not fall within the concept of measures taken against a ‘given information society service’ within the meaning of that provision” (para 58).

The way in which a Member State would formulate a ‘social media ban’ is thus important. This was confirmed by the French Council of State in its advice on the French legislative proposal, stating that imposing the prohibition on accessing social networks on the online platforms themselves could be seen as raising difficulties regarding the DSA, but that imposing this obligation on minors under the age of fifteen would not contravene EU law. This follows the interpretation by the Commission, found in the minutes of a meeting of the Working Group on protection of minors of the European Board of Digital Services, that “member states can set social policy measures for minimum age access, but not additional obligations on online platforms”. This national minimum age should then simply be enforced by the platforms in the context of the obligations they have under the DSA, and age assurance – mandated by the article 28 Guidelines – in particular.

Whereas it could be debated whether this was indeed a scenario originally anticipated by the EU legislator, it remains a fact that the DSA aimed to harmonise the protection of minors on platforms across EU Member States. This conflicts with a scenario where children would be allowed to engage with social media at different ages across different countries. In its November 2025 report, the European Parliament called for the establishment of a harmonised EU digital age limit for social media: 16 as the general rule, unless parents or guardians give permission, and 13 as an absolute minimum below which no child should have access to such platforms. President von der Leyen announced the creation of an expert panel tasked with developing a recommendation for an EU “digital age of majority”. According to reports, the group has been formed, and its work will be launched soon. It is crucial that a decision on this issue is evidence-based and considers the view of children themselves.

In the debate on social media bans, arguments that a ban might negatively affect children’s rights have also been raised. Not allowing children of certain ages to be present in these spaces is often seen as a simplistic answer for a complex problem which creates a false sense of security. On top of that, bans take away incentives to effectively make the platforms better, not only for children but for everyone. This is why the European Commission’s preliminary findings on TikTok are especially important. They send a strong signal that addictive features, which are at the heart of the concerns, are not acceptable. Focussing on platform design – an area where the DSA has genuine regulatory potential – rather than simply preventing most children from being there, is arguably more sustainable in the long run.

What are the next steps?

The ball is now in TikTok’s court. It has the possibility to review the investigation files and exercise its right to defence. TikTok has already rejected the preliminary findings, asserting in a statement that “the Commission’s preliminary findings present a categorically false and entirely meritless depiction of our platform, and we will take whatever steps are necessary to challenge these findings through every means available to us”. If the action TikTok takes remains inadequate, and the Commission’s views are ultimately confirmed, the platform could face fines of up to 6% of the global annual turnover of its parent company ByteDance. One can be sceptical about the deterrent effect of (even large) fines on big tech companies. But at this moment, the hope that strong enforcement of the DSA may succeed in changing the design of the platforms for the better remains intact.

Disclaimer: Valerie Verdoodt’s contribution to this blogpost was funded by the European Union. Views and opinions expressed are however those of the author(s) only and do not necessarily reflect those of the European Union or the European Research Council Executive Agency. Neither the European Union nor the granting authority can be held responsible for them. This work is supported by ERC grant KIDFLUENCER (101169786, 10.3030/101169786).”

The post Just One More Video… appeared first on Verfassungsblog.

Sechs Stunden und fünf Minuten dauerte die mündliche Verhandlung des Bundesverfassungsgerichts am vergangenen Donnerstag. Diese Zeit benötigten die acht Richter*innen des Zweiten Senats, um das Organstreitverfahren zum Gebäudeenergiegesetz zu erörtern: Welche Bedeutung haben Abgeordnetenrechte im Gesetzgebungsverfahren? Gibt es ein Recht auf eine angemessene Vorbereitung der Abgeordneten? Was folgt daraus für die Dauer der Gesetzgebungsverfahren? Oder in den Worten von Vizepräsidentin Ann-Katrin Kaufhold: Braucht es ein „Tempolimit“ für Gesetzgebungsverfahren im Bundestag?

Das politische Problem ist gravierend: Es ist seit vielen Jahren Parlamentspraxis, dass die Regierungsfraktionen nach den Fraktionssitzungen am Dienstagnachmittag umfangreiche Änderungsanträge für Gesetze einbringen, die dann wenige Stunden später am Mittwochmorgen in den Ausschusssitzungen beraten und am Freitag im Parlament endgültig beschlossen werden. Der vom Bundestag selbst etablierte parlamentarische Zeitplan ist so eng getaktet, dass Abgeordneten oft nur wenig Zeit zur inhaltlichen Auseinandersetzung vor der abschließenden Beschlussfassung bleibt. Die politische Kritik an der Beschleunigung oder Verdichtung der Gesetzgebung im Parlament, geteilt u. a. von der ehemaligen Bundestagspräsidentin Bärbel Bas (SPD), versucht der (inzwischen ehemalige) Abgeordnete Thomas Heilmann (CDU) nun auch vor dem Bundesverfassungsgericht, rechtlich fruchtbar zu machen.

Nachdem der Zweite Senat vor drei Jahren große Schritte in Richtung einer Kontrolle der Zeitdauer von Gesetzgebungsverfahren gemacht hat, haderten die Richter*innen nun sichtlich mit der eigenen Rechtsprechung. Der Senat hat sich in der Zwischenzeit personell deutlich verändert.¹⁾ Die heute zuständigen Richter*innen und insbesondere die Berichterstatterin Astrid Wallrabenstein stehen dabei vor der delikaten Herausforderung, einen Umgang mit den 2023 ohne Not eingeschlagenen, weder überzeugenden noch praktikablen Maßstäben zu finden. Der Zweite Senat scheint nun auf einem guten Weg zu sein, dem parlamentarischen Verfahren mit der verfassungsrechtlich gebotenen Zurückhaltung zu begegnen.

Die Vorgeschichte: eilige Änderungen im parlamentarischen Verfahren und ein Ausrufezeichen des BVerfG

Was war 2023 geschehen? Im Januar deutete das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil zur Parteienfinanzierung erstmalig an, dass sich aus den Rechten der Abgeordneten und dem Grundsatz der Parlamentsöffentlichkeit zeitliche Maßstäbe für das Gesetzgebungsverfahren ergeben (Rn. 90–103). Das Gericht führte unter anderem aus, dass sich die Angemessenheit der Dauer eines Gesetzgebungsverfahrens im jeweiligen Einzelfall anhand von „Umfang, Komplexität, Dringlichkeit, Entscheidungsreife“ (Rn. 93) bestimme und das Gesetzgebungsverfahren im Parlament nicht missbräuchlich beschleunigt werden dürfe (Rn. 96). Der Senat bildete Maßstäbe und deutete eine Anwendung an, ließ das Ergebnis der Subsumtion aber letztendlich offen (Rn. 103).

Bedeutung erlangten die Maßstäbe erstmalig wenige Monate später: Die damalige Koalition aus SPD, Grünen und FDP wollte nach heftigem politischen Streit das sogenannte Heizungsgesetz noch unbedingt vor der Sommerpause verabschieden. So brachte die Bundesregierung im Frühjahr einen Entwurf in das Gesetzgebungsverfahren ein, an dem noch Überarbeitungen vorgenommen werden sollten. Die Spitzen der Koalition einigten sich während des laufenden Gesetzgebungsverfahrens auf Leitplanken, die in umfangreiche Formulierungshilfen der Bundesregierung und Änderungsanträge der Regierungsfraktionen resultierten. Diese erhielten die Abgeordneten der Opposition zum Teil erst sehr kurz vor den relevanten Ausschusssitzungen (vgl. auch die Darstellung beim Bundesverfassungsgericht, Rn. 2–10).

Dies veranlasste den Abgeordneten Thomas Heilmann (CDU), sich an das Bundesverfassungsgericht zu wenden – dabei berief er sich auf die neu gebildeten Maßstäbe aus dem Parteienfinanzierungsurteil. Neben dem nun mündlich verhandelten Organstreitverfahren beantragte er auch eine einstweilige Anordnung, um die Verabschiedung des Gesetzes vor der Sommerpause 2023 zu stoppen.

Eine Mehrheit von fünf zu zwei Stimmen im Zweiten Senat nahm den zugespielten Ball dankend an und setzte in dem Sommer ein verfassungspolitisches Ausrufezeichen. Der Zweite Senat gab dem Bundestag im Rahmen einer einstweiligen Anordnung auf, das Gesetz in der laufenden Sitzungswoche nicht mehr in zweiter und dritter Lesung zu behandeln. Dies hatte zur Folge, dass der Bundestag das Gesetz nicht mehr vor der geplanten Sommerpause verabschieden konnte, sondern erst im September 2023. Das Bundesverfassungsgericht begründete die einstweilige Anordnung mit einer möglichen Verletzung eben jener Maßstäbe, die es selbst im Januar 2023 aus der Taufe gehoben hatte. Zuständiger Berichterstatter in beiden Verfahren und treibende Kraft hinter der Fortentwicklung des Verfassungsrechts in dieser Sache war der inzwischen aus dem Gericht ausgeschiedene Richter Peter Müller.²⁾

Der verfassungsrechtliche Rahmen: Viel Wirbel um nichts?

Ein kurzer Blick ins Grundgesetz illustriert die Schwierigkeiten, vor denen am Donnerstag in Karlsruhe sowohl Antragsteller als auch Richter*innen standen: Die normative Ausgangslage ist (wohl aus gutem Grund) ausgesprochen dünn.

Das Grundgesetz regelt lediglich die Einbringung der Gesetzesvorlage in den Bundestag sowie den Gesetzesbeschluss durch den Bundestag explizit. Das Verfahren zwischen Einbringung der Gesetzesvorlage und Gesetzesbeschluss (drei Lesungen und Ausschussbefassung) ist lediglich in der Geschäftsordnung des Bundestages formalisiert und dort teilweise mit Fristen versehen. Letztere sind im vorliegenden Fall wohl aber eingehalten worden. Eine wie in der Geschäftsordnung des Bundestages vorgesehene Gliederung des parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens ist verfassungsrechtlich auch gar nicht zwingend, wie der Zweite Senat in einer seiner ersten Entscheidungen sehr deutlich festgehalten hat. In dieser Logik, die sich gründet in der Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages, entscheidet der Bundestag, konkret die Bundestagsmehrheit und damit faktisch die Regierungsmehrheit, in erster Linie selbst über die Ausgestaltung seiner Verfahren.

Daraus resultieren Konflikte der strukturell unterlegenen opponierenden Abgeordneten mit der Parlamentsmehrheit. Das Bundesverfassungsgericht hat zum Schutz opponierender Abgeordneter aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG eine Reihe von sogenannten Statusrechten abgeleitet, die jedoch überwiegend gegenüber der Regierung wirken. Sie können aber auch gegenüber dem Bundestag Rechtsfolgen haben: So müssen etwa die Oppositionsfraktionen in den Ausschüssen des Bundestages spiegelbildlich repräsentiert sein.

Bis 2023 hat das Bundesverfassungsgericht diese Rechte aber nur (und mit guten Gründen) auf die Parlamentsorganisation im Allgemeinen und nicht auf die konkrete Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens bezogen. Dies änderte sich 2023. Die unmittelbare wie erwartbare Folge: Seitdem wandten sich weitere Abgeordnete an das Bundesverfassungsgericht, um ein laufendes Gesetzgebungsverfahren stoppen zu lassen, in beiden Fällen ohne Erfolg.

Das Gericht auf der Suche nach dem richtigen Antragsgegenstand

In der mündlichen Verhandlung wurde nun deutlich, dass beim genaueren Hinsehen im Rahmen des Hauptsacheverfahrens die Sache nun auch für den Senat weniger eindeutig ist. Dies zeigt sich schon in der Diskussion um den eigentlichen Antragsgegenstand, dem das Gericht zweieinhalb Stunden widmete. Das Verfassungsprozessrecht fordert eine (verfassungs-)rechtserhebliche Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners (hier des Bundestages), hinsichtlich der dann eine Antragsbefugnis (subjektive Betroffenheit des Abgeordneten in eigenen Rechten) gegeben sein muss.

Der sich zunächst selbst vertretende Thomas Heilmann, in der mündlichen Verhandlung unterstützt von Prof. Dr. Stefan Korioth, machte neben dem parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren in seiner Gänze auch alle einzelnen Verfahrensschritte geltend (Behandlung der Vorlage in erster Lesung, Überweisung in den Ausschuss, Ausschussbefassung in mehreren öffentlichen Anhörungen und Beratung über die Änderungsanträge, geplante und tatsächliche Beratung in zweiter und dritter Lesung und Gesetzesbeschluss). Und zwar sowohl hinsichtlich des von der Regierungskoalition geplanten Gesetzesbeschlusses im Juli 2023 als auch hinsichtlich des tatsächlichen Beschlusses im September 2023.

Der Antragsteller argumentierte, teils mit unterschiedlichen Begründungen, dass der Bundestag seine Abgeordnetenrechte verletzt habe, indem der Gesetzesentwurf im Plenum und in dem Ausschuss im Vorfeld der geplanten Beschlussfassung im Juli zu schnell behandelt wurde. Auch habe die Bundesregierung den Gesetzentwurf lediglich als „Platzhalter“ eingebracht, weswegen Heilmann auch die Einbringung selbst angriff. Aufgrund des verdichteten parlamentarischen Verfahrens im Sommer 2023 hätte auch der daraus resultierende Gesetzesbeschluss im September 2023 seine Rechte verletzt.

Es drängen sich vier Gründe für die Unklarheiten hinsichtlich des Antragsgegenstandes auf. Dies ist erstens ein wenig fokussierter Antrag, der mit unterschiedlichen, changierenden und wohl wenig strukturierten Begründungen der Rechtsverletzung das gesamte Gesetzgebungsverfahren sowie dessen Teile angreift.

Zweitens ergeben sich Herausforderungen aus den Eigenheiten des parlamentarischen Regierungssystems. Die politische Meinungsbildung und technische Übersetzung der Interessen in Gesetze und Änderungsanträge findet nicht (nur) in formalisierten Verfahren, geprägt durch Verfassung und Geschäftsordnung, statt. Vielmehr verlagert sich viel in ein informelles Dreieck zwischen den Regierungsfraktionen, der Bundesregierung und den Regierungsparteien. Oppositionsabgeordnete haben in diesem Dreieck politisch keinen Platz. Die Meinungsbildung der Regierungskoalition nun zum Gegenstand eines verfassungsrechtlichen Verfahrens zu machen, birgt die Herausforderung, diese und ihre eventuelle Verlagerung zur Regierung kaum in rechtliche Kategorien fassen zu können. Eng damit zusammen hängt drittens das Problem, dass die Verfassung ausdrücklich neben der Einbringung der Gesetzesvorlage nur den Gesetzesbeschluss als rechtserhebliche Maßnahme vorsieht. Auch hier fehlen neben dem Gesetzesbeschluss selbst eindeutige normative Anknüpfungspunkte für den Antrag des Antragstellers.

Und viertens steht der Antrag in der Hauptsache vor dem Problem, dass das Bundesverfassungsgericht durch seine einstweilige Anordnung selbst in den Sachverhalt eingriff. Die geplante, aber noch nicht festgesetzte Beratung des Gesetzesbeschlusses im Juli 2023 fand daher nicht mehr statt und konnte die Rechte des Antragstellers folglich nicht verletzen. Gleichzeitig fiel es den Richter*innen ersichtlich schwer, in dem Gesetzesbeschluss aus dem September 2023, zwei Monate nach Einbringung der letzten Änderungsanträge, eine Rechtsverletzung der Rechte des Antragstellers zu erkennen.

So blieb der Antragsgegenstand bis zum Ende der Verhandlung unklar. Dies eröffnet den Richter*innen aber auch eine große Freiheit im Umgang mit den Anträgen: Aufgrund ihrer Vielzahl und Uneindeutigkeit erscheint es einerseits möglich, den gesamten Antrag als unsubstantiiert und damit unzulässig zurückzuweisen, andererseits, sich Antrag und Sachverhalt so zuzuschneiden, dass die Maßstabsbildung und -anwendung so gelingt, wie von den Richter*innen gewünscht.

Das Gericht auf der Suche nach den (richtigen) Maßstäben

Ähnlich, und im Ergebnis beliebig, war auch die Verhandlung über die richtigen verfassungsrechtlichen Maßstäbe. Der Antragsteller trug verschiedene Erwägungen vor, die einerseits an die verfassungsgerichtlichen Maßstäbe aus den Entscheidungen von 2023 anknüpften, andererseits die Geschäftsordnungen von Bundestag und dem zuständigen Ausschuss mit Verfassungsrecht gleichsetzten. Und schließlich kam er wiederholt auf allgemeine Erwägungen zum Verhältnis von Regierungen und Parlament zurück.

Verfassungsrechtlich gehaltvoll wurde dann die Auseinandersetzung des Senats mit dem Prozessbevollmächtigten des Bundestages, Prof. Dr. Heiko Sauer. Dieser bemühte sich, dem Zweiten Senat ein Konzept der Missbrauchskontrolle anzubieten, die einerseits irgendwie mit den Maßstäben aus den Entscheidungen im Jahr 2023 in Einklang zu bringen ist und sich andererseits eignet, die Kuh vom Eis zu bringen und den Antrag abzuweisen. Möglicherweise hätte das Konzept darüber hinaus das Potential, den Zweiten Senat aus der (selbst verursachten) Situation zu befreien, engmaschig zu beurteilen, wie viel Zeit angemessen für ein Gesetzgebungsverfahren ist. Verschiedene Äußerungen von der Senatsbank ließen neben unterschiedlichen Konzepten auch eine gewisse Hilflosigkeit im Umgang mit den selbstaufgestellten Maßstäben und der tatsächlichen Unmöglichkeit einer Bestimmung angemessener Zeitdauer (angefangen bei der Frage, auf welchen Abgeordneten es eigentlich bei der Zeitbestimmung ankommt) erkennen. Das Gespräch gipfelte in der Frage mehrerer Richter*innen, wie die 2023 durch den Senat entwickelten Maßstäbe eigentlich zu verstehen seien.

Dem Senat scheint nun – nachdem es sich in der Hauptsache eingehend mit der Materie befasst hat – klar vor Augen zu stehen, dass eine entsprechende Zeitkontrolle zu einer umfassenden Konstitutionalisierung des Gesetzgebungsverfahrens führen würde. Dies hätte die Folge von umfangreichen verfassungsimmanenten Obstruktionsrechten für oppositionelle Abgeordnete im gesamten Gesetzgebungsverfahren. Unter ging in der Verhandlung die damit eng verbundene Frage der Rolle des Bundesverfassungsgerichts, die in der Verhandlungsgliederung noch vorgesehen war. Gerade sie ist für die Sache aber zentral: Die Konstitutionalisierung des Gesetzgebungsverfahrens birgt die Gefahr einer Überwachung und Gestaltung des parlamentarischen Verfahrens durch das Bundesverfassungsgericht selbst, wie auch in Rückschau auf die einstweilige Anordnung aus dem Jahr 2023 deutlich wird.

Worum es eigentlich geht: die Gestaltung des parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens als verfassungsrechtliche oder politische Frage

Die gesamte Verhandlung war dabei von einem rechtsmethodischen Problem geplagt: der Bedeutung(‑slosigkeit) des Grundgesetzes für die verfassungsrechtliche Maßstabsbildung. Geprägt von den Formulierungen aus 2023 und dem Vorbringen des Antragstellers wurde viel über die Rolle des Oppositionsabgeordneten im parlamentarischen Regierungssystem gesprochen, aber wenig über das Verfassungsrecht. Normativer Anknüpfungspunkt des Gespräches war eher die breite Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Abgeordnetenstatus als das Grundgesetz und die (wenig konkrete) Regelung des Gesetzgebungsverfahrens dortselbst. Verarbeitet wurden neben der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts allenfalls teleologische Argumente. Systematische Betrachtungen (z. B. Funktion des Bundesverfassungsgerichts im Gesetzgebungsverfahren, Verhältnis von Gesetzgebungsverfahren und Abgeordnetenrechten) aber auch eine sprachliche oder historische Bearbeitung des Stoffes fehlten weitgehend.

Dies weist (wieder) auf die beiden Kernprobleme des Verfahrens (und eines verfassungsrechtlichen Tempolimits) hin: Dies ist erstens der verfassungsrechtliche Umgang mit dem parlamentarischen Regierungssystem und den damit einhergehenden informellen Beziehungen der Akteure. Und zweitens (ver‑)führen fehlende verfassungsrechtliche Anknüpfungspunkte zu großer Freihändigkeit in der Gewährung verfassungsrechtlicher Rechte durch das Gericht, wie in den beiden Entscheidungen von 2023 deutlich wird. So wurde die Frage, ob das Grundgesetz das Gesetzgebungsverfahren (zugunsten der Entfaltung des Demokratieprinzips in seiner Ausprägung der Verfahrenshoheit der Mehrheit) möglicherweise bewusst offenhält (was dem Textbefund aber auch der schon bemühten früheren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entspricht), allenfalls am Rande besprochen.

Ein gutes Indiz für die Prekarität der verfassungsrechtlichen Argumente des Antragstellers ist die Skepsis, mit der der Zweite Senat den Anträgen nun begegnet. Insbesondere im Vergleich mit der Verve der einstweiligen Anordnung in der gleichen Sache aus dem Sommer 2023. Gleichzeitig verschärft diese einstweilige Anordnung das heutige Problem für den Zweiten Senat gleich doppelt: Zum einen sind Maßstäbe in der Welt, hinter die das Gericht nur mit guten (aber konstruierbaren) Gründen zurückkann, zum anderen hat es durch die Anordnung den politischen Vorgang selbst verändert.

Auch die Wahrnehmung von Rechtsprechungskompetenzen lässt sich nicht vollständig von den richtenden Personen trennen. Es sollte aber nicht nur außenstehenden Beobachtern zu denken geben, wie stark die Rechtsprechung aus dem Jahr 2023 vom ehemaligen Berichterstatter geprägt war. Politisch wäre es angebracht, das parlamentarische Verfahren zu entschleunigen und die Zeitabläufe des Parlaments zu verändern, um den Abgeordneten mehr Zeit zur Beratung zu ermöglichen. Die Möglichkeit dazu hätte die Bundestagsmehrheit jederzeit. Die 2023 etablierte Rechtsprechung stellt sich aber als ein erhebliches Problem dar, weil das Bundesverfassungsgericht (und nicht die verfassungsgebenden Organe) genuin politische Fragen verrechtlicht. Für eine Korrektur der eigenen Rechtsprechung durch den Zweiten Senat ist es nicht zu spät.

The post Schnell ist nicht zu schnell appeared first on Verfassungsblog.