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Sechs Stunden und fünf Minuten dauerte die mündliche Verhandlung des Bundesverfassungsgerichts am vergangenen Donnerstag. Diese Zeit benötigten die acht Richter*innen des Zweiten Senats, um das Organstreitverfahren zum Gebäudeenergiegesetz zu erörtern: Welche Bedeutung haben Abgeordnetenrechte im Gesetzgebungsverfahren? Gibt es ein Recht auf eine angemessene Vorbereitung der Abgeordneten? Was folgt daraus für die Dauer der Gesetzgebungsverfahren? Oder in den Worten von Vizepräsidentin Ann-Katrin Kaufhold: Braucht es ein „Tempolimit“ für Gesetzgebungsverfahren im Bundestag?

Das politische Problem ist gravierend: Es ist seit vielen Jahren Parlamentspraxis, dass die Regierungsfraktionen nach den Fraktionssitzungen am Dienstagnachmittag umfangreiche Änderungsanträge für Gesetze einbringen, die dann wenige Stunden später am Mittwochmorgen in den Ausschusssitzungen beraten und am Freitag im Parlament endgültig beschlossen werden. Der vom Bundestag selbst etablierte parlamentarische Zeitplan ist so eng getaktet, dass Abgeordneten oft nur wenig Zeit zur inhaltlichen Auseinandersetzung vor der abschließenden Beschlussfassung bleibt. Die politische Kritik an der Beschleunigung oder Verdichtung der Gesetzgebung im Parlament, geteilt u. a. von der ehemaligen Bundestagspräsidentin Bärbel Bas (SPD), versucht der (inzwischen ehemalige) Abgeordnete Thomas Heilmann (CDU) nun auch vor dem Bundesverfassungsgericht, rechtlich fruchtbar zu machen.

Nachdem der Zweite Senat vor drei Jahren große Schritte in Richtung einer Kontrolle der Zeitdauer von Gesetzgebungsverfahren gemacht hat, haderten die Richter*innen nun sichtlich mit der eigenen Rechtsprechung. Der Senat hat sich in der Zwischenzeit personell deutlich verändert.¹⁾ Die heute zuständigen Richter*innen und insbesondere die Berichterstatterin Astrid Wallrabenstein stehen dabei vor der delikaten Herausforderung, einen Umgang mit den 2023 ohne Not eingeschlagenen, weder überzeugenden noch praktikablen Maßstäben zu finden. Der Zweite Senat scheint nun auf einem guten Weg zu sein, dem parlamentarischen Verfahren mit der verfassungsrechtlich gebotenen Zurückhaltung zu begegnen.

Die Vorgeschichte: eilige Änderungen im parlamentarischen Verfahren und ein Ausrufezeichen des BVerfG

Was war 2023 geschehen? Im Januar deutete das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil zur Parteienfinanzierung erstmalig an, dass sich aus den Rechten der Abgeordneten und dem Grundsatz der Parlamentsöffentlichkeit zeitliche Maßstäbe für das Gesetzgebungsverfahren ergeben (Rn. 90–103). Das Gericht führte unter anderem aus, dass sich die Angemessenheit der Dauer eines Gesetzgebungsverfahrens im jeweiligen Einzelfall anhand von „Umfang, Komplexität, Dringlichkeit, Entscheidungsreife“ (Rn. 93) bestimme und das Gesetzgebungsverfahren im Parlament nicht missbräuchlich beschleunigt werden dürfe (Rn. 96). Der Senat bildete Maßstäbe und deutete eine Anwendung an, ließ das Ergebnis der Subsumtion aber letztendlich offen (Rn. 103).

Bedeutung erlangten die Maßstäbe erstmalig wenige Monate später: Die damalige Koalition aus SPD, Grünen und FDP wollte nach heftigem politischen Streit das sogenannte Heizungsgesetz noch unbedingt vor der Sommerpause verabschieden. So brachte die Bundesregierung im Frühjahr einen Entwurf in das Gesetzgebungsverfahren ein, an dem noch Überarbeitungen vorgenommen werden sollten. Die Spitzen der Koalition einigten sich während des laufenden Gesetzgebungsverfahrens auf Leitplanken, die in umfangreiche Formulierungshilfen der Bundesregierung und Änderungsanträge der Regierungsfraktionen resultierten. Diese erhielten die Abgeordneten der Opposition zum Teil erst sehr kurz vor den relevanten Ausschusssitzungen (vgl. auch die Darstellung beim Bundesverfassungsgericht, Rn. 2–10).

Dies veranlasste den Abgeordneten Thomas Heilmann (CDU), sich an das Bundesverfassungsgericht zu wenden – dabei berief er sich auf die neu gebildeten Maßstäbe aus dem Parteienfinanzierungsurteil. Neben dem nun mündlich verhandelten Organstreitverfahren beantragte er auch eine einstweilige Anordnung, um die Verabschiedung des Gesetzes vor der Sommerpause 2023 zu stoppen.

Eine Mehrheit von fünf zu zwei Stimmen im Zweiten Senat nahm den zugespielten Ball dankend an und setzte in dem Sommer ein verfassungspolitisches Ausrufezeichen. Der Zweite Senat gab dem Bundestag im Rahmen einer einstweiligen Anordnung auf, das Gesetz in der laufenden Sitzungswoche nicht mehr in zweiter und dritter Lesung zu behandeln. Dies hatte zur Folge, dass der Bundestag das Gesetz nicht mehr vor der geplanten Sommerpause verabschieden konnte, sondern erst im September 2023. Das Bundesverfassungsgericht begründete die einstweilige Anordnung mit einer möglichen Verletzung eben jener Maßstäbe, die es selbst im Januar 2023 aus der Taufe gehoben hatte. Zuständiger Berichterstatter in beiden Verfahren und treibende Kraft hinter der Fortentwicklung des Verfassungsrechts in dieser Sache war der inzwischen aus dem Gericht ausgeschiedene Richter Peter Müller.²⁾

Der verfassungsrechtliche Rahmen: Viel Wirbel um nichts?

Ein kurzer Blick ins Grundgesetz illustriert die Schwierigkeiten, vor denen am Donnerstag in Karlsruhe sowohl Antragsteller als auch Richter*innen standen: Die normative Ausgangslage ist (wohl aus gutem Grund) ausgesprochen dünn.

Das Grundgesetz regelt lediglich die Einbringung der Gesetzesvorlage in den Bundestag sowie den Gesetzesbeschluss durch den Bundestag explizit. Das Verfahren zwischen Einbringung der Gesetzesvorlage und Gesetzesbeschluss (drei Lesungen und Ausschussbefassung) ist lediglich in der Geschäftsordnung des Bundestages formalisiert und dort teilweise mit Fristen versehen. Letztere sind im vorliegenden Fall wohl aber eingehalten worden. Eine wie in der Geschäftsordnung des Bundestages vorgesehene Gliederung des parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens ist verfassungsrechtlich auch gar nicht zwingend, wie der Zweite Senat in einer seiner ersten Entscheidungen sehr deutlich festgehalten hat. In dieser Logik, die sich gründet in der Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages, entscheidet der Bundestag, konkret die Bundestagsmehrheit und damit faktisch die Regierungsmehrheit, in erster Linie selbst über die Ausgestaltung seiner Verfahren.

Daraus resultieren Konflikte der strukturell unterlegenen opponierenden Abgeordneten mit der Parlamentsmehrheit. Das Bundesverfassungsgericht hat zum Schutz opponierender Abgeordneter aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG eine Reihe von sogenannten Statusrechten abgeleitet, die jedoch überwiegend gegenüber der Regierung wirken. Sie können aber auch gegenüber dem Bundestag Rechtsfolgen haben: So müssen etwa die Oppositionsfraktionen in den Ausschüssen des Bundestages spiegelbildlich repräsentiert sein.

Bis 2023 hat das Bundesverfassungsgericht diese Rechte aber nur (und mit guten Gründen) auf die Parlamentsorganisation im Allgemeinen und nicht auf die konkrete Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens bezogen. Dies änderte sich 2023. Die unmittelbare wie erwartbare Folge: Seitdem wandten sich weitere Abgeordnete an das Bundesverfassungsgericht, um ein laufendes Gesetzgebungsverfahren stoppen zu lassen, in beiden Fällen ohne Erfolg.

Das Gericht auf der Suche nach dem richtigen Antragsgegenstand

In der mündlichen Verhandlung wurde nun deutlich, dass beim genaueren Hinsehen im Rahmen des Hauptsacheverfahrens die Sache nun auch für den Senat weniger eindeutig ist. Dies zeigt sich schon in der Diskussion um den eigentlichen Antragsgegenstand, dem das Gericht zweieinhalb Stunden widmete. Das Verfassungsprozessrecht fordert eine (verfassungs-)rechtserhebliche Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners (hier des Bundestages), hinsichtlich der dann eine Antragsbefugnis (subjektive Betroffenheit des Abgeordneten in eigenen Rechten) gegeben sein muss.

Der sich zunächst selbst vertretende Thomas Heilmann, in der mündlichen Verhandlung unterstützt von Prof. Dr. Stefan Korioth, machte neben dem parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren in seiner Gänze auch alle einzelnen Verfahrensschritte geltend (Behandlung der Vorlage in erster Lesung, Überweisung in den Ausschuss, Ausschussbefassung in mehreren öffentlichen Anhörungen und Beratung über die Änderungsanträge, geplante und tatsächliche Beratung in zweiter und dritter Lesung und Gesetzesbeschluss). Und zwar sowohl hinsichtlich des von der Regierungskoalition geplanten Gesetzesbeschlusses im Juli 2023 als auch hinsichtlich des tatsächlichen Beschlusses im September 2023.

Der Antragsteller argumentierte, teils mit unterschiedlichen Begründungen, dass der Bundestag seine Abgeordnetenrechte verletzt habe, indem der Gesetzesentwurf im Plenum und in dem Ausschuss im Vorfeld der geplanten Beschlussfassung im Juli zu schnell behandelt wurde. Auch habe die Bundesregierung den Gesetzentwurf lediglich als „Platzhalter“ eingebracht, weswegen Heilmann auch die Einbringung selbst angriff. Aufgrund des verdichteten parlamentarischen Verfahrens im Sommer 2023 hätte auch der daraus resultierende Gesetzesbeschluss im September 2023 seine Rechte verletzt.

Es drängen sich vier Gründe für die Unklarheiten hinsichtlich des Antragsgegenstandes auf. Dies ist erstens ein wenig fokussierter Antrag, der mit unterschiedlichen, changierenden und wohl wenig strukturierten Begründungen der Rechtsverletzung das gesamte Gesetzgebungsverfahren sowie dessen Teile angreift.

Zweitens ergeben sich Herausforderungen aus den Eigenheiten des parlamentarischen Regierungssystems. Die politische Meinungsbildung und technische Übersetzung der Interessen in Gesetze und Änderungsanträge findet nicht (nur) in formalisierten Verfahren, geprägt durch Verfassung und Geschäftsordnung, statt. Vielmehr verlagert sich viel in ein informelles Dreieck zwischen den Regierungsfraktionen, der Bundesregierung und den Regierungsparteien. Oppositionsabgeordnete haben in diesem Dreieck politisch keinen Platz. Die Meinungsbildung der Regierungskoalition nun zum Gegenstand eines verfassungsrechtlichen Verfahrens zu machen, birgt die Herausforderung, diese und ihre eventuelle Verlagerung zur Regierung kaum in rechtliche Kategorien fassen zu können. Eng damit zusammen hängt drittens das Problem, dass die Verfassung ausdrücklich neben der Einbringung der Gesetzesvorlage nur den Gesetzesbeschluss als rechtserhebliche Maßnahme vorsieht. Auch hier fehlen neben dem Gesetzesbeschluss selbst eindeutige normative Anknüpfungspunkte für den Antrag des Antragstellers.

Und viertens steht der Antrag in der Hauptsache vor dem Problem, dass das Bundesverfassungsgericht durch seine einstweilige Anordnung selbst in den Sachverhalt eingriff. Die geplante, aber noch nicht festgesetzte Beratung des Gesetzesbeschlusses im Juli 2023 fand daher nicht mehr statt und konnte die Rechte des Antragstellers folglich nicht verletzen. Gleichzeitig fiel es den Richter*innen ersichtlich schwer, in dem Gesetzesbeschluss aus dem September 2023, zwei Monate nach Einbringung der letzten Änderungsanträge, eine Rechtsverletzung der Rechte des Antragstellers zu erkennen.

So blieb der Antragsgegenstand bis zum Ende der Verhandlung unklar. Dies eröffnet den Richter*innen aber auch eine große Freiheit im Umgang mit den Anträgen: Aufgrund ihrer Vielzahl und Uneindeutigkeit erscheint es einerseits möglich, den gesamten Antrag als unsubstantiiert und damit unzulässig zurückzuweisen, andererseits, sich Antrag und Sachverhalt so zuzuschneiden, dass die Maßstabsbildung und -anwendung so gelingt, wie von den Richter*innen gewünscht.

Das Gericht auf der Suche nach den (richtigen) Maßstäben

Ähnlich, und im Ergebnis beliebig, war auch die Verhandlung über die richtigen verfassungsrechtlichen Maßstäbe. Der Antragsteller trug verschiedene Erwägungen vor, die einerseits an die verfassungsgerichtlichen Maßstäbe aus den Entscheidungen von 2023 anknüpften, andererseits die Geschäftsordnungen von Bundestag und dem zuständigen Ausschuss mit Verfassungsrecht gleichsetzten. Und schließlich kam er wiederholt auf allgemeine Erwägungen zum Verhältnis von Regierungen und Parlament zurück.

Verfassungsrechtlich gehaltvoll wurde dann die Auseinandersetzung des Senats mit dem Prozessbevollmächtigten des Bundestages, Prof. Dr. Heiko Sauer. Dieser bemühte sich, dem Zweiten Senat ein Konzept der Missbrauchskontrolle anzubieten, die einerseits irgendwie mit den Maßstäben aus den Entscheidungen im Jahr 2023 in Einklang zu bringen ist und sich andererseits eignet, die Kuh vom Eis zu bringen und den Antrag abzuweisen. Möglicherweise hätte das Konzept darüber hinaus das Potential, den Zweiten Senat aus der (selbst verursachten) Situation zu befreien, engmaschig zu beurteilen, wie viel Zeit angemessen für ein Gesetzgebungsverfahren ist. Verschiedene Äußerungen von der Senatsbank ließen neben unterschiedlichen Konzepten auch eine gewisse Hilflosigkeit im Umgang mit den selbstaufgestellten Maßstäben und der tatsächlichen Unmöglichkeit einer Bestimmung angemessener Zeitdauer (angefangen bei der Frage, auf welchen Abgeordneten es eigentlich bei der Zeitbestimmung ankommt) erkennen. Das Gespräch gipfelte in der Frage mehrerer Richter*innen, wie die 2023 durch den Senat entwickelten Maßstäbe eigentlich zu verstehen seien.

Dem Senat scheint nun – nachdem es sich in der Hauptsache eingehend mit der Materie befasst hat – klar vor Augen zu stehen, dass eine entsprechende Zeitkontrolle zu einer umfassenden Konstitutionalisierung des Gesetzgebungsverfahrens führen würde. Dies hätte die Folge von umfangreichen verfassungsimmanenten Obstruktionsrechten für oppositionelle Abgeordnete im gesamten Gesetzgebungsverfahren. Unter ging in der Verhandlung die damit eng verbundene Frage der Rolle des Bundesverfassungsgerichts, die in der Verhandlungsgliederung noch vorgesehen war. Gerade sie ist für die Sache aber zentral: Die Konstitutionalisierung des Gesetzgebungsverfahrens birgt die Gefahr einer Überwachung und Gestaltung des parlamentarischen Verfahrens durch das Bundesverfassungsgericht selbst, wie auch in Rückschau auf die einstweilige Anordnung aus dem Jahr 2023 deutlich wird.

Worum es eigentlich geht: die Gestaltung des parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens als verfassungsrechtliche oder politische Frage

Die gesamte Verhandlung war dabei von einem rechtsmethodischen Problem geplagt: der Bedeutung(‑slosigkeit) des Grundgesetzes für die verfassungsrechtliche Maßstabsbildung. Geprägt von den Formulierungen aus 2023 und dem Vorbringen des Antragstellers wurde viel über die Rolle des Oppositionsabgeordneten im parlamentarischen Regierungssystem gesprochen, aber wenig über das Verfassungsrecht. Normativer Anknüpfungspunkt des Gespräches war eher die breite Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Abgeordnetenstatus als das Grundgesetz und die (wenig konkrete) Regelung des Gesetzgebungsverfahrens dortselbst. Verarbeitet wurden neben der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts allenfalls teleologische Argumente. Systematische Betrachtungen (z. B. Funktion des Bundesverfassungsgerichts im Gesetzgebungsverfahren, Verhältnis von Gesetzgebungsverfahren und Abgeordnetenrechten) aber auch eine sprachliche oder historische Bearbeitung des Stoffes fehlten weitgehend.

Dies weist (wieder) auf die beiden Kernprobleme des Verfahrens (und eines verfassungsrechtlichen Tempolimits) hin: Dies ist erstens der verfassungsrechtliche Umgang mit dem parlamentarischen Regierungssystem und den damit einhergehenden informellen Beziehungen der Akteure. Und zweitens (ver‑)führen fehlende verfassungsrechtliche Anknüpfungspunkte zu großer Freihändigkeit in der Gewährung verfassungsrechtlicher Rechte durch das Gericht, wie in den beiden Entscheidungen von 2023 deutlich wird. So wurde die Frage, ob das Grundgesetz das Gesetzgebungsverfahren (zugunsten der Entfaltung des Demokratieprinzips in seiner Ausprägung der Verfahrenshoheit der Mehrheit) möglicherweise bewusst offenhält (was dem Textbefund aber auch der schon bemühten früheren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entspricht), allenfalls am Rande besprochen.

Ein gutes Indiz für die Prekarität der verfassungsrechtlichen Argumente des Antragstellers ist die Skepsis, mit der der Zweite Senat den Anträgen nun begegnet. Insbesondere im Vergleich mit der Verve der einstweiligen Anordnung in der gleichen Sache aus dem Sommer 2023. Gleichzeitig verschärft diese einstweilige Anordnung das heutige Problem für den Zweiten Senat gleich doppelt: Zum einen sind Maßstäbe in der Welt, hinter die das Gericht nur mit guten (aber konstruierbaren) Gründen zurückkann, zum anderen hat es durch die Anordnung den politischen Vorgang selbst verändert.

Auch die Wahrnehmung von Rechtsprechungskompetenzen lässt sich nicht vollständig von den richtenden Personen trennen. Es sollte aber nicht nur außenstehenden Beobachtern zu denken geben, wie stark die Rechtsprechung aus dem Jahr 2023 vom ehemaligen Berichterstatter geprägt war. Politisch wäre es angebracht, das parlamentarische Verfahren zu entschleunigen und die Zeitabläufe des Parlaments zu verändern, um den Abgeordneten mehr Zeit zur Beratung zu ermöglichen. Die Möglichkeit dazu hätte die Bundestagsmehrheit jederzeit. Die 2023 etablierte Rechtsprechung stellt sich aber als ein erhebliches Problem dar, weil das Bundesverfassungsgericht (und nicht die verfassungsgebenden Organe) genuin politische Fragen verrechtlicht. Für eine Korrektur der eigenen Rechtsprechung durch den Zweiten Senat ist es nicht zu spät.

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Nach wochenlangen Drohungen haben die Vereinigten Staaten und Israel den Iran angegriffen. Noch ist offen, ob die Militärschläge den Auftakt zu einem längeren Konflikt markieren. Schon jetzt ist aber klar: Die Angriffe der USA und Israels sind offenkundig rechtswidrig. Sie verletzen das Gewaltverbot aus Art. 2 Abs. 4 der UN-Charta in einer Weise, wie sie kaum eindeutiger sein könnte.

Die rechtliche Bewertung unterscheidet sich im Kern nicht von jener der Angriffe, die beide Staaten im Juni vergangenen Jahres gegen iranische Nuklearanlagen geführt haben. Die damaligen Argumente müssen hier nicht wiederholt werden (Näheres dazu hier und hier). Wichtiger ist, dass sich weder Israel noch die USA plausibel auf ihr Recht zur Selbstverteidigung nach Art. 51 der Charta berufen können – weder einzeln noch kollektiv. Der Iran hat die USA oder Israel nicht angegriffen, jedenfalls nicht in jüngerer Zeit. Gab es Bedrohungen durch frühere Angriffe, sind diese längst entfallen. Es gab auch keinen andauernden bewaffneten Angriff Irans, der den Rückgriff auf Selbstverteidigung hätte rechtfertigen können.

Wenn überhaupt, dann ließe sich an die Verhinderung eines künftigen iranischen Angriffs denken – nuklear oder auf andere Weise –, gestützt auf eine Theorie der antizipierenden Selbstverteidigung gegen einen unmittelbar bevorstehenden Angriff. Doch selbst nach der weitestmöglichen, noch vertretbaren Auslegung wäre ein Gewalteinsatz gegen den Iran nur dann rechtmäßig, wenn drei Voraussetzungen erfüllt wären: Erstens müsste der Iran die Absicht gehabt haben, die USA oder Israel anzugreifen – also eine entsprechende Entscheidung seiner Führung getroffen worden sein. Zweitens müsste der Iran dazu tatsächlich fähig gewesen sein. Und drittens müsste der Einsatz von Gewalt gerade jetzt notwendig gewesen sein, weil nur in diesem Moment das letzte Zeitfenster bestanden hätte, um den künftigen Angriff zu verhindern.

Keine dieser Voraussetzungen liegt vor – ebenso wenig wie im vergangenen Sommer. Mehr noch: Das Argument der antizipatorischen Selbstverteidigung ist heute sogar noch schwächer, denn die Angriffe des letzten Sommers haben Irans Fähigkeit, eine Nuklearwaffe zu entwickeln, erheblich beeinträchtigt. Präsident Trump sprach damals davon, das iranische Atomprogramm sei „ausgelöscht“ worden. Belege dafür, dass der Iran sein Programm seither wiederaufgebaut, die Entscheidung zum Bau einer Waffe getroffen, sie auf eine ballistische Rakete montiert und ihren Einsatz gegen die USA oder Israel geplant hätte, wurden nicht vorgelegt. Mehrere Erklärungen amerikanischer Amtsträger aus den letzten Tagen, die in diese Richtung deuten, sind im Gegenteil entweder unzutreffend oder unbelegt.

Kurzum: Es gab keinen unmittelbar bevorstehenden bewaffneten Angriff Irans auf diese beiden Staaten – weder nuklear noch anderweitig. Das gilt selbst unter der weitestmöglichen – und keineswegs zwingenden – Auslegung des Begriffs der Selbstverteidigung gegen einen drohenden Angriff. Nach engerer Auffassung, wonach ein unmittelbar bevorstehender Angriff tatsächlich kurz vor seiner Ausführung stehen muss, bestand erst recht kein Angriff des Irans. Hinzu kommen jene Staaten und Völkerrechtler:innen, die jede Form der Selbstverteidigung gegen einen noch nicht erfolgten Angriff grundsätzlich ablehnen. Nur wer präventive Gewaltanwendung gegen jede beliebig wahrgenommene künftige Bedrohung für zulässig hält, könnte hier überhaupt ein Argument konstruieren. Doch das wäre keine Selbstverteidigung mehr, sondern die vollständige Entkernung des ius ad bellum.

Die Lage ist damit klar. Es lässt sich nicht ernsthaft vertreten, dass diese Angriffe nach der UN-Charta rechtmäßig sind. Ebenso wenig überzeugt die These, es handele sich um die Fortsetzung eines bereits bestehenden bewaffneten Konflikts – aus den bereits dargelegten Gründen. Ganz vielleicht wird sich daraus etwas Gutes ergeben – um Irans Diktator und sein mörderisches Regime werde ich gewiss nicht trauern –, doch viel spricht nicht dafür. Weitaus wahrscheinlicher ist, dass viele Unschuldige sterben werden – im Iran und womöglich auch in Israel – und dass ihr Tod vergeblich sein wird. Für die rechtliche Bewertung im Rahmen des ius ad bellum ist das allerdings unerheblich. Die Verletzung der UN-Charta liegt hier so offen zutage, wie es deutlicher kaum sein könnte.

Eine englische Fassung dieses Textes ist auf EJIL:Talk erschienen.

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Mit Beschluss vom 8. Januar 2026 hat das BVerfG die Verlängerung der Mietpreisbremse für verfassungsgemäß erklärt. Damit bestätigt es eine Entscheidung aus 2019, in der es bereits die – zunächst zeitlich befristete – Einführung der Mietpreisbremse gebilligt hatte. Auf den ersten Blick scheint die bloße Bestätigung der früheren Entscheidung kaum der Rede wert. Wie so oft teilt Karlsruhe die relevanten Nachrichten aber nicht im Tenor, sondern zwischen den Zeilen mit. Bei genauerem Hinsehen räumt das Gericht nämlich mit einer Reihe von Missverständnissen auf, für die seine frühere Entscheidung Anlass gegeben haben mag.

Unwirksam und doch grundrechtsverletzend?

Die Mietpreisbremse des § 556d Abs. 1 BGB begrenzt die maximale Miethöhe bei Vertragsschluss auf 10 % über der ortsüblichen Vergleichsmiete. Dabei gilt die Begrenzung nicht flächendeckend, sondern nur in Regionen, die die jeweilige Landesregierung als Gebiete mit angespanntem Wohnungsmarkt deklariert hat (§ 556d Abs. 2 Satz 1 BGB), was inzwischen die meisten Großstädte betrifft. In der Theorie soll so gewährleistet werden, dass Mietpreise in urbanen Regionen nicht mehr ungehindert steigen können. In der Praxis hat die Mietpreisbremse allerdings gleich in doppelter Hinsicht einen schlechten Ruf. So kritisieren die einen, dass die Mietpreisbremse Vermieter*innen in ihrer Eigentumsfreiheit zu stark einschränke und eigentlich erwünschte Investitionen in den Wohnungsmarkt unattraktiv mache. Die anderen beklagen dagegen, dass sie nicht geeignet sei, den drastisch steigenden Mieten entgegenzuwirken. Trotz der Mietpreisbremse stiegen die Mieten in den letzten zehn Jahren in deutschen Großstädten nämlich um durchschnittlich 47,55 %; in Berlin sogar um 81,06 %. Die Gründe hierfür liegen auch in den zahlreichen Ausnahmen und Umgehungsmöglichkeiten der Mietpreisbremse, die die Bundesjustizministerin Hubig nun zum Teil adressieren will: Schon von Gesetzes wegen sind sämtliche Gebäude ausgenommen, die nach 2014 errichtet oder umfassend modernisiert wurden (§ 556f Satz 1 BGB). Zudem lässt die Regelung Möblierungszuschläge zur Miete zu. Vor allem aber schreckt die ganz überwiegende Mehrheit der Mieter*innen davor zurück, Ansprüche durchzusetzen, sodass die Anzahl der geltend gemachten Ansprüche im Promillebereich liegt.

Verfassungsrechtliche Altlasten

Gegen die Einführung der Mietpreisbremse hatte die zuständige Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts keine Bedenken. Die Verfassungsbeschwerde einer Vermieterin aus Berlin nahm es 2019 nicht zur Entscheidung an. Warum also musste das Gericht überhaupt erneut über die Mietpreisbremse entscheiden? Die Mietpreisbremse durch Erlass einer Rechtsverordnung anzuwenden, war von Beginn an nur zeitlich befristet möglich, was bereits zweimal verlängert wurde (derzeit gemäß § 556d Abs. 2 Satz 4 BGB bis Ende 2029). Gegen die erste Verlängerung wendete sich nun die Beschwerdeführerin.

Dass auch gegen die Verlängerung der Mietpreisbremse Verfassungsbeschwerde(n) erhoben werden würde(n), hat das Gericht möglicherweise selbst verursacht: In seinem Beschluss von 2019 stützte es die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes unter anderem darauf, dass der Eingriff in seiner Intensität dadurch gemildert würde, dass die Mietpreisbremse nur für den zunächst festgesetzten Zeitraum von fünf Jahren gelte (2019, Rn. 86). Daraus folgerten manche, das Gericht habe eine längerfristig geltende Mietpreisbremse für verfassungswidrig erklärt. In der Reform von 2024 begründete Marco Buschmann die vermeintliche Notwendigkeit einer Eingrenzung des Anwendungsbereichs mit der zeitlich zunehmenden Eingriffsintensität. Auch Vermietervereinigungen warnten vor Grundrechtsverletzungen. Hieraus entstand auch in der Rechtswissenschaft das Narrativ, das BVerfG habe entschieden, dass die Mietpreisbremse nur als vorübergehende Maßnahme verfassungsgemäß sei (bspw. Kreuter-Kirchhof, DÖV 2021, 103 (107)). Eine Verlängerung intensiviere den Grundrechtseingriff, sodass er nicht mehr zu rechtfertigen sei (dazu schon kritisch auf diesem Blog).

Erinnerung an vergessen Maßstäbe

Die neue Entscheidung kann als Absage an jene Argumente verstanden werden. Deshalb nahm das BVerfG die Verfassungsbeschwerde bereits nicht zur Entscheidung an (§ 93b Satz 1 BVerfGG). Gleichzeitig hob es aber hervor, dass es die Verlängerung für verfassungsgemäß hält und bediente sich dazu einer für Nichtannahmebeschlüsse untypisch langen Begründung. Die Begründung nutzt das Gericht, um bisherige Maßstäbe zu rekapitulieren, wegen derer Preiseingriffe wie jene der Mietpreisbremse keine Verletzung der Eigentumsgarantie der Vermieter*innen darstellen. Darin liegt eine willkommene Erinnerung, werden diese im politischen Diskurs doch allzu oft vergessen.

So stellt das BVerfG erneut klar, dass Art. 14 Abs. 1 GG von vornherein nicht die einträglichste Nutzung des Eigentums schützt (2026, Rn. 45, zuvor schon BVerfGE 91, 294, Rn. 60). Art. 14 Abs. 1 GG schützt aus Sicht des BVerfG zwar grundsätzlich die freie Nutzung des Eigentums, aber nicht die Erwartung auf maximalen Profit, beispielsweise aus dessen Vermietung. Diesem eigenen Obersatz kommt das BVerfG allerdings in der Folge nicht konsequent nach. Denn nimmt man das Gericht beim Wort, so läge in einer Begrenzung der maximalen Renditeerwartung eigentlich schon kein Eingriff in Art. 14 Abs. 1 GG: Was nicht vom Schutzbereich umfasst ist, darin lässt sich schon nicht eingreifen.

Das Gericht bejaht dennoch einen Eingriff durch die Mietpreisbremse in „die Freiheit, aus der vertraglichen Überlassung des Eigentums zur Nutzung durch andere den Ertrag zu ziehen, der zur finanziellen Grundlage für die eigene Lebensgestaltung beiträgt“ (2026, Rn. 26). Hier hätte die Chance gelegen, auf das hinzuweisen, was mit Blick auf die Eigentumsgarantie häufig untergeht: Das Grundgesetz schützt das Eigentum nicht als vorgefundenes Naturrecht. Erst die Rechtsordnung bestimmt den Inhalt des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG); sie legt fest, was als schutzwürdiges Eigentum anerkannt und welcher Gebrauch geschützt wird. Bei konsequenter Anwendung der eigenen Maßstäbe hätte das Gericht eigentlich keinen Eingriff in das Eigentumsgrundrecht nach Art. 14 Abs. 1 GG, sondern in die von der allgemeinen Handlungsfreiheit umfasste Privatautonomie prüfen müssen.

Der in der Begrenzung der Höchstmiete liegende Eingriff ist nach ständiger Rechtsprechung (2019, Rn. 69 sowie BVerfGE 91, 294, Rn. 60) des BVerfG allerdings erst dann nicht mehr verhältnismäßig, wenn die Miethöhenregulierung auf Dauer zu Verlusten für die Vermieter*innen oder zu einer Substanzgefährdung der Mietsache führt (2026, Rn. 42). Vor dem Hintergrund dieses Maßstabs hätte das Gericht eigentlich nicht viel mehr sagen müssen. Dass eine 10 % oberhalb der ortsüblichen Vergleichsmiete liegende Miete nicht geeignet wäre, die Instandhaltungskosten zu tragen oder dass sie dauerhafte Verluste verursachen würde, dürfte praktisch ausgeschlossen sein. Dass das Gericht dennoch in eine Abwägung einsteigt, relativiert den Maßstab wieder.

Mietenbegrenzung als legitime Reaktionsform

Auf Grundlage der ausführlichen Entscheidungsgründe dürften nun jedenfalls einige Missverständnisse der Entscheidung aus 2019 aus der Welt geschafft sein: Das darin noch angeführte Argument, die zeitlich vorübergehende Ausgestaltung mindere die Eingriffsintensität (2019, Rn. 87), sucht man in dieser neuen Entscheidung jedenfalls vergeblich. Dass die Mietpreisbremse nur als befristete Maßnahme verfassungskonform sein soll, lässt sich auch im Übrigen nicht mehr aus der aktuellen Entscheidung herauslesen. So betont das Gericht, dass sich auf angespannten Märkten Preise bilden können, die „im Hinblick auf die soziale Funktion des Eigentumsobjekts nicht mehr angemessen“ sind. Es sei daher verfassungsrechtlich legitim, „die Nutzung nicht völlig dem freien Spiel der Kräfte und dem Belieben der Einzelnen zu überlassen“ und regulierend in den Preismechanismus einzugreifen (2026, Rn. 32). Zwar kann nach dieser Argumentation ein entsprechender Eingriff nur gerechtfertigt sein, solange der Wohnungsmarkt unter (großer) Anspannung steht. Dass dies durch eine Befristung der Mietpreisbremse selbst sichergestellt werden muss, gibt das Gericht aber gerade nicht vor. Vielmehr deutet es an, dass der Verordnungsgeber schon durch die vorgegebene Maximalgeltungsdauer der Mietenbegrenzungsverordnungen die Verhältnismäßigkeit ausreichend regelmäßig prüft (2026, Rn. 47). Dem Gesetzgeber stünde es also frei, die derzeit in § 556d Abs. 2 Satz 4 BGB vorgesehene Befristung bis Jahresende 2029 aufzuheben und es stattdessen dem Verordnungsgeber zu überlassen, regelmäßig zu überprüfen, ob und wie lange eine (erneute) Mietenbegrenzung erforderlich ist.

Auch wenn es sich schon aus der Grenze der dauerhaften Verluste ergibt, sieht sich das Gericht hinsichtlich der konkreten Mietobergrenzen zu einem obiter dictum im Detail veranlasst. In einem Nebensatz führt es aus, dass Art. 14 Abs. 1 GG keine Orientierung der Mieten am unregulierten Markt (2026, Rn. 49) vorgebe. Hier deutet das Gericht (in Form der Kammer) zumindest an, dass es auch gegenüber einer stärkeren Regulierung, etwa in Form eines Mietendeckels oder einer Wohnraumbewirtschaftung, keine grundlegenden materiell-verfassungsrechtlichen Bedenken hätte.

Dass gesetzliche Mietobergrenzen nicht zwingend am Markt orientiert sein müssen, entkräftet auch einen weiteren Einwand, der gegen Verlängerungen der Mietpreisbremse vorgebracht wurde: Mit fortschreitender Zeit unterfällt ein wachsender Anteil an Mietverträgen der Mietpreisbremse, sodass der Mietspiegel zunehmend von den bereits regulierten Mieten beeinflusst ist und dadurch seinerseits weniger stark ansteigt. Dass dieser Mechanismus wegen der kurzen Dauer noch nicht griff, diente 2019 noch als weiterer Grund für die Verfassungsmäßigkeit (2019, Rn. 84 f.). Das Argument greift sieben Jahre später zwar weniger – muss es aber auch nicht, wenn die Mieten ohnehin nicht zwingend am Markt orientiert sein müssen. Jedenfalls die Möglichkeit der zehnprozentigen Überschreitung wiegt aus neuerlicher Sicht des Gerichts den Eingriff auf (2026, Rn. 50).

Finanzialisierung statt Gentrifizierung

Der vielleicht größte Unterschied zwischen beiden Beschlüssen liegt aber gerade in dem, was das Gericht nun nur noch am Rande heranzieht: Der frühere Beschluss stützte sich maßgeblich auf die Verhinderung von Gentrifizierung als Rechtfertigungsgrund für die Begrenzung der Mieten. Während zweifelsfrei Gentrifizierung eine Rolle in der Mietentwicklung spielt, stellt die jüngere stadtsoziologische Forschung deren Bedeutung in Frage. Wichtiger sei die Finanzialisierung, d. h. die wachsende Bedeutung von Immobilien als Objekte des Finanzmarktes. Mieten steigen danach vor allem aufgrund von Bodenspekulation und renditegetriebener Profitmaximierung. Eine Begrenzung der Mieten kann hier Abhilfe schaffen, indem sie zugleich Immobilien als Anlageobjekt weniger attraktiv macht. Das spricht das BVerfG zwar nicht ausdrücklich aus, aber zwischen den Zeilen an: Es stützt seine Argumentation primär auf die allgemein problematische Wirkung steigender Mieten mit Blick auf soziale Ungleichheitslagen (insbesondere 2026, Rn. 31); Gentrifizierung tritt lediglich als ergänzendes Argument daneben (2026, Rn. 53). Die Mietpreisbremse ist also nicht erst gerechtfertigt, wenn Bevölkerungsteile verdrängt werden, sondern bereits dann, wenn die Mieten für alle in problematischem Ausmaß steigen. Sie verfolgt schlicht das Ziel, „drastische Mietanstiege einzudämmen und Mieterinnen und Mieter vor den negativen Effekten zu schützen, die damit einhergehen, dass auf angespannten Mietmärkten Vermieterinnen und Vermieter Erträge realisieren können, die mit der Sozialgebundenheit ihres Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 2 GG nicht in Einklang stehen“ (Rn. 57). So rückt das BVerfG die problematische Mietpreisentwicklung an sich in den Vordergrund, ohne auf stadtpolitisch orientierte Hilfsargumente zurückgreifen zu müssen.

Rechtspolitische Folgen

Dass die Verlängerung der Mietpreisbremse verfassungsgemäß ist, dürfte nur wenige überraschen. Der Beschluss erinnert aber darüber hinaus an die gesetzgeberischen Spielräume im Mietpreisrecht. Künftige rechtspolitische Diskussionen sollten nicht erneut den Missverständnissen des früheren Beschlusses unterliegen. Dass Jan-Marco Luczak in der Entscheidung nun eine „klare Absage an überbordende Regulierungsfantasien“ sieht, kann eigentlich nur als bewusste und interessengeleitete Fehlinterpretation der Entscheidung verstanden werden. Denn Karlsruhe lässt keinen Zweifel daran, dass eine Mietpreisbremse jedenfalls so lange zulässig ist, wie die Lage auf den Wohnungsmärkten in Ballungsgebieten derart angespannt ist. Mehr noch: Unter diesen Bedingungen kann der Gesetzgeber sogar darüber hinausgehen, etwa mit einem Mietendeckel auf Bundesebene.

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