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Mit der Kontroverse um die Streichung dreier Buchhandlungen von der Nominierungsliste für den Deutschen Buchhandelspreis ist das sogenannte Haber-Verfahren in den Fokus der öffentlichen Debatte geraten. Kulturstaatsminister Wolfgang Weimer hatte das in Fachkreisen schon länger kritisierte Verfahren angeführt, um seine Entscheidung zu rechtfertigen, die vermeintlich linksextremen Buchhandlungen nicht auszuzeichnen. Im gleichen Zuge bezeichnete Weimer die Betreiberinnen einer der betroffenen Buchhandlungen als „politische Extremisten“.

Damit bestätigte er eine Sorge, die das Haber-Verfahren schon lange begleitet und wegen seiner Ausgestaltung auch begleiten muss: Die anfragenden Ministerien legen die in ihrem Inhalt bewusst dünn gehaltene Minimalauskunft des Bundesamts für Verfassungsschutz (BfV), dass „verfassungsschutzrelevante Erkenntnisse vorliegen“, pauschal als Extremismusverdacht und belastbaren Grund aus, um den Betroffenen staatliche Förderungen zu verweigern.

Mit seiner Entscheidung vom 30. April 2026 (6 L 229/26) hat das Verwaltungsgericht Berlin Kulturstaatsminister Weimer die Bezeichnung der Betreiberinnen als Extremistinnen nun vorläufig untersagt. Weimer habe die Grenzen amtlicher Äußerungsbefugnis überschritten, da er keine belastbare Tatsachengrundlage für seinen Extremismusvorwurf dargelegt habe. Auch die Auskunft des BfV reiche für eine solche Bezeichnung nicht aus.

Das Verwaltungsgericht hatte zwar weder darüber zu entscheiden, ob Weimer die Buchhandlungen von der Nominierungsliste streichen durfte, noch über das Haber-Verfahren an sich. Die Ausführungen der 6. Kammer vermitteln aber einen Eindruck davon, dass es um die rechtliche Tragfähigkeit der im Haber-Verfahren erteilten Auskunft und die Rechtmäßigkeit von darauf gestützten grundrechtsrelevanten Entscheidungen schlecht bestellt ist.

Idee des Haber-Verfahrens

Der Grundgedanke hinter dem Haber-Verfahren ist einleuchtend: Der Staat soll keine extremistischen Projekte fördern und muss dem Missbrauch von Fördergeldern oder anderen Begünstigungen entgegenwirken. Es wäre in der Tat widersinnig, im Rahmen der Demokratieförderung demokratiefeindliche Projekte zu unterstützen. Die Bundesregierung beziehungsweise die Bundesministerien haben also ein berechtigtes Interesse daran, zu erfahren, wem sie Preisgelder zukommen lassen oder wem sie im Rahmen staatlich geförderter Veranstaltungen eine Bühne bieten. Nicht alle insoweit förderunwürdigen Personen oder Organisationen sind aber öffentlich als solche bekannt.

Daher hat sich das Haber-Verfahren etabliert, mit dem einzelne Ministerien auf Erkenntnisse des Bundesamts für Verfassungsschutz zurückgreifen können, ohne im Einzelnen über den Inhalt dieser Erkenntnisse informiert zu werden. Der Ablauf lässt sich so skizzieren: Haben die Entscheider in den Ministerien nach eigenen Recherchen in öffentlich zugänglichen Quellen, insbesondere in den Verfassungsschutzberichten, weiterhin Zweifel daran, ob Personen oder Organisationen förderwürdig sind, können sie das BfV anfragen. Dabei wird lediglich um Information gebeten, ob in Bezug auf die betreffende Person, Organisation oder Veranstaltung „verfassungsschutzrelevante Erkenntnisse“ vorliegen. Der Verfassungsschutz meldet dann lediglich, ob solche Erkenntnisse vorliegen oder nicht – die Erkenntnisse selbst übermittelt er aber nicht.

Bei Bedarf können die Entscheider in den Ministerien eine zweite Anfrage stellen, in der sie dann Details zu den „verfassungsschutzrelevanten Erkenntnissen“ anfragen. Die Grundidee des Haber-Verfahrens ist aber, dass bereits die erste Mitteilung – also ob “verfassungsschutzrelevante“ Erkenntnisse überhaupt vorliegen – regelmäßig ausreichen soll, um „sachgerecht“ über die Förderung zu entscheiden. Datenschutz sowie der Schutz „nachrichtendienstlicher Zugänge“ geböten, den Inhalt der „verfassungsschutzrelevanten Erkenntnisse“ grundsätzlich zurückzuhalten.

Zweifel an der Rechtsgrundlage im BVerfSchG

Die Kritik richtet sich zum einen gegen die 2023 neu gefasste Rechtsgrundlage des Haber-Verfahrens in § 20 Abs. 2 BVerfSchG. Dieser bestimmt, dass inländischen öffentlichen Stellen im Zusammenhang mit begünstigenden Maßnahmen persönliche Daten übermittelt werden dürfen.

Auch wenn § 20 Abs. 2 BVerfSchG gerade mit Blick auf das Haber-Verfahren entworfen worden sein dürfte, bleiben erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken (dazu bereits hier und hier). Insbesondere setzt die Regelung die Voraussetzung für eine Datenübermittlung pauschal sehr niedrig an und dürfte damit den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts nicht gerecht werden.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung zum Bayerischen Verfassungsschutzgesetz (BVerfGE 162, 1) danach differenziert, welche Befugnisse die Behörde hat, die die Erkenntnisse erhält. Wenn diese etwa keine „operativen Befugnisse“ besitzt, dürfen die Voraussetzungen zur Übermittlung nachrichtendienstlicher Erkenntnisse grundsätzlich niedriger sein. Hier könnte man bereits argumentieren, dass auch die Entscheidungsbefugnis über staatliche Förderungen als „operativ“ gelten müsste – gerade, weil die Entscheidung reale und für die potenziellen Zuwendungsempfänger teilweise höchst bedeutsame rechtliche Vorteile betrifft.

Aber auch für Stellen ohne „operative Befugnisse“ kann es sich laut Bundesverfassungsgericht um intensive Grundrechtseingriffe handeln. Entsprechend fordert es eine Rechtsgrundlage, die je nach Fallgestaltung und der Auswirkung auf die Grundrechte differenziert:

„Dies rechtfertigt keine pauschale Absenkung der Anforderungen an die Übermittlung nachrichtendienstlich erhobener Daten an andere Stellen, die keine operativen Anschlussbefugnisse haben. Vielmehr ist dem jeweiligen Gewicht des Grundrechtseingriffs Rechnung zu tragen. Denn je nach Aufgaben- und Befugniskreis der empfangenden Stelle kann die Übermittlung auch dann noch massive Folgen für die Grundrechte der Betroffenen haben. Dass die Übermittlung in einem solchen Fall nur unter strengen Voraussetzungen erfolgt, ist in der Übermittlungsermächtigung sicherzustellen.“ (BVerfGE 162, 1, Rn. 259).

20 Abs. 2 BVerfSchG differenziert jedenfalls seinem Normwortlaut nach nicht und sieht für alle Fälle der Übermittlung sehr geringe Voraussetzungen vor. Die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten verfassungsrechtlichen Maßstäbe hält die Norm daher nicht ein.

Was bedeutet „verfassungsschutzrelevante Erkenntnisse liegen vor“?

Zu kritisieren ist auch, dass die übermittelte Information zu unbestimmt ist. Auch das Verwaltungsgericht Berlin weist in seiner Entscheidung zur Äußerung Weimers darauf hin: Es sei unklar, was genau die Formulierung „verfassungsschutzrelevante Erkenntnisse“ im Sinne des Haber-Erlasses bedeute. Ungeklärt bleibt etwa, unter welchen Voraussetzungen eine beim Verfassungsschutz vorhandene Information zu einer positiven Meldung im Haber-Verfahren führt. Der Topos „verfassungsschutzrelevante Erkenntnisse“ ist gesetzlich nicht definiert.

Auch die aktuelle Antwort der Bundesregierung auf eine kleine Anfrage der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN (Drs. 21/5406, S. 12) hilft hier kaum weiter. Sie lässt letztlich offen, in welchem Zusammenhang die konkret angefragte Person oder Organisation zu dem jeweiligen verfassungsschutzrelevanten Phänomenbereich stehen muss und ob hier auch lediglich „tatsächliche Anhaltspunkte“ als Verdachtsgrad genügen.

Im Erlass der damaligen Staatssekretärin Emily Haber, der das Verfahren seither seinen Namen verdankt, gibt das Bundesministerium des Inneren (BMI) den „verfassungsschutzrelevanten Erkenntnissen“ eine noch weitergehende Bedeutung. Eine positive Auskunft des Verfassungsschutzes soll demnach bedeuten, dass eine staatliche Förderung „aus Gründen des Schutzes der verfassungsmäßigen Ordnung […] nicht angezeigt“ ist.

Damit erklärt das BMI (wohl bewusst) gerade nicht, was „verfassungsschutzrelevante Erkenntnisse“ in einem abstrakten Sinne sind, sondern erklärt nur, wie sich diese auf die Entscheidung der anfragenden Stelle auswirken sollten. Zugleich suggeriert es, dass ein Ausschluss von einer Begünstigung allein aufgrund der Auskunft des BfV rechtmäßig sei. Die Auskunft versetzt die anfragende Stelle damit nicht in die Lage, selbst eine bessere Entscheidung zu treffen, sondern fordert die Stelle lediglich zu einer bestimmten (für den Bürger nachteiligen und im Zweifel rechtswidrigen) Entscheidung auf.

Das Haber-Verfahren hat mit der abstrakten und inhaltlich unbestimmten Phrase der „verfassungsschutzrelevanten Erkenntnisse“ eine Art des Informationsaustauschs zwischen öffentlichen Stellen eingeführt, die so im Gesetz nicht vorgesehen ist. Es wird im Prinzip ein Format verschlüsselter Kommunikation vereinbart, bei dem eine nach außen scheinbar inhaltsleere Information übermittelt wird, deren wahre Bedeutung sich erst offenbart, wenn man die von Sender und Empfänger geteilte Vorstellung kennt. Das BfV erteilt zwar augenscheinlich nur eine Hit/No-Hit Auskunft – Erkenntnisse vorhanden oder nicht –, tatsächlich steckt darin aber die Empfehlung, der betroffenen Person keine staatlichen Förderungen zukommen zu lassen. Der wirkliche Sinngehalt ergibt sich somit erst durch die geteilte Interpretation der „Verfassungsschutzrelevanz“.

Damit ist das Haber-Verfahren aber in erster Linie keine Datenübermittlung mehr, sondern eher eine gesetzlich nicht geregelte Mini-Sicherheitsüberprüfung potenzieller Leistungsempfänger. Die Idee hinter den §§ 19 ff. BVerfSchG, die die Übermittlung von Informationen regeln, ist aber gerade nur, dass das BfV Informationen für andere staatliche Stellen bereitstellt, um dort eine fundiertere Grundlage für die Entscheidung zu schaffen. Hier trifft das BfV die Entscheidung aber faktisch selbst. Das Haber-Verfahren ist schwerpunktmäßig keine Informationsübermittlung, sondern eine nachrichtendienstliche Bewertung. Dies passt jedoch nicht zu der gesetzlichen Grundlage.

Zweifel an der Wertigkeit der übermittelten Information

Mit der reinen Bestätigung, ob „verfassungsschutzrelevante Erkenntnisse“ vorliegen oder nicht, mag die Entscheidung der ersuchenden Stelle praktisch leichter fallen. In rechtlicher Hinsicht dürfte sie aber kaum Wert besitzen, da ihr keine neuen Tatsachen bekannt gemacht werden, die sie bei der Bewertung der Förderungswürdigkeit verwerten kann.

Auch das Verwaltungsgericht Berlin misst der Auskunft im Haber-Verfahren kaum rechtliche beziehungsweise rechtfertigende Bedeutung bei. Die reine Tatsache, dass das BfV Erkenntnisse hat, die es als verfassungsschutzrelevant einstuft, ist schlicht nicht aussagekräftig genug, um für sich einen Grundrechtseingriff zu legitimieren. Denn diese Erkenntnisse können z.B. die öffentliche Bezeichnung als „Extremist“ rechtfertigen (oder sich negativ auf die Förderungswürdigkeit einer Person auswirken), müssen es aber nicht. Die Schwelle der „tatsächlichen Anhaltspunkte“, die etwa für die Speicherung von Daten nach § 10 Abs. 1 Nr. 1 BVerfSchG erforderlich ist, ist bewusst niedrig ausgestaltet.

Damit geht einher, dass sich bei zahlreichen der erfassten Personen diese Anhaltspunkte nie weiter verdichten werden, weil sie in Wirklichkeit völlig unbescholten sind. Von „verfassungsschutzrelevanten Erkenntnissen“ kann daher nicht pauschal auf eine Förderunwürdigkeit geschlossen werden. Wer beispielsweise eine politische Buchhandlung betreibt, mag dort vermehrten Kontakt zu politischen Extremisten haben. Die Buchhandlung kann aber gleichwohl besonders förderungswürdig sein, etwa wenn man sich dort kritisch mit Extremismus auseinandersetzt.

Auch wenn die potenziellen Empfänger von staatlichen Leistungen keinen Rechtsanspruch auf die jeweilige Förderung haben, ist die Verwaltung bei der Entscheidung trotzdem an Grundrechte und insbesondere an den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Wo eine staatliche Stelle dem einen eine Leistung gewährt, dem anderen aber verweigert, findet eine rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung statt, die sie sachlich begründen muss. Hält der Staat diesen sachlichen Grund geheim, kann er seine Entscheidung nicht mehr vollumfänglich auf diesen Grund stützen – dessen legitimierende Wirkung bleibt ihm verwehrt. Er opfert den rechtlich-argumentativen Wert dieser Gründe innerhalb öffentlicher Verfahren zugunsten des Schutzes seiner nachrichtendienstlichen Tätigkeit.

Fazit

Das Haber-Verfahren ist der Versuch, dieses mit nachrichtendienstlicher Geheimhaltung verbundene Opfer zu umgehen. Eine Information soll einerseits die abgeschirmte Sphäre staatlicher Geheimnisse nicht verlassen, andererseits aber im öffentlichen Bereich regulärer Verwaltung zu Grundrechtseingriffen führen und insofern voll nutzbar sein. Das Beste aus diesen zwei Welten haben zu wollen, funktioniert praktisch aber nur, solange die benachteiligten Personen nichts von dem wahren Grund der Entscheidung erfahren. Man darf Kulturstaatsminister Weimer insofern für seine Offenheit dankbar sein.

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Die Demokratie ist nicht erst dann in Gefahr, wenn eine autoritäre Regierung den Staat leitet. Bereits heute greifen antidemokratische Akteure den Rechtsstaat an – das zeigt sich auch im Alltag der Verwaltung: Strategische parlamentarische Anfragen, politisch aufgeladene Neutralitätsforderungen und die gezielte Delegitimierung staatlicher Institutionen sowie zivilgesellschaftlicher Organisationen setzen Behörden unter Druck. Sie verschieben administrative Routinen und untergraben das Vertrauen in rechtsgebundenes Verwaltungshandeln. Die Exekutive wird so schon vor einer möglichen Machtübernahme autoritärer Parteien zum Schauplatz politischer Vereinnahmung. Darin liegt eine bislang unterschätzte Verwundbarkeit demokratischer Institutionen.

Angriff vor der Machtübernahme: die Präparationsphase

Was eine Regierungsübernahme der AfD oder anderer autoritärer Parteien für staatliche Institutionen bedeuten würde, beschäftigt die verfassungsrechtliche Debatte seit Jahren. Im Zentrum steht dabei zum Beispiel die Sorge um die Unabhängigkeit der Justiz. Ein weniger besprochenes Thema sind jedoch Angriffe auf die Exekutive.

Autoritäre Einflussnahme auf die Exekutive erschöpft sich nicht in Auseinandersetzungen über einzelne politische Themen. Sie greift die institutionellen Grundlagen liberal-demokratischer Ordnung an, insbesondere die Gewaltenteilung, institutionelle Vermittlungsprozesse und die Unabhängigkeit staatlicher Institutionen. Die Verwaltungswissenschaften diskutieren diese Form politischen Einflusses unter dem Begriff der „populistischen Verwaltungspolitik“: Gemeint ist die strategische Nutzung und Umcodierung administrativer Verfahren und Strukturen mit dem Ziel, Funktionsweise, Autonomie und Legitimität der Verwaltung politisch zu beeinflussen oder zu untergraben. Die Perspektive verschiebt den analytischen Fokus weg von formalen institutionellen Umbauten hin zu den konkreten Alltagspraktiken administrativen Handelns und macht sichtbar, wie politische Einflussnahme innerhalb bestehender Verfahren und Institutionen schrittweise wirksam wird.

Die vergleichende Autokratisierungsforschung beschreibt diese Phase als „Präparationsphase“: Institutionen werden diskursiv delegitimiert, personelle Netzwerke aufgebaut und Verfahren strategisch instrumentalisiert, noch bevor autoritäre Akteure Regierungsverantwortung übernehmen. Besonders intensiv untersucht wurde dieses Muster mit Blick auf die USA, doch auch im deutschen Kontext – unter anderen institutionellen Rahmenbedingungen – zeigen sich strukturelle Parallelen.

Um diese Präparationsphase auch für Deutschland adäquat zu erfassen, muss die Verwundbarkeit der Exekutive durch autoritäre und verfassungsfeindliche Akteure vor Regierungsantritt stärker in den Fokus der rechtswissenschaftlichen Debatte rücken. Dies geschieht aktuell noch kaum, die Aufmerksamkeit richtet sich bislang  vor allem auf Gefährdungen von Parlamenten und Gerichten. Dadurch gerät aus dem Blick, dass die Verwaltung nicht bloß ausführendes Organ staatlichen Handelns ist, sondern selbst eine zentrale Infrastruktur demokratischer Stabilität. Demokratieresilienz entscheidet sich deshalb nicht allein in Verfassungsgerichten oder Wahlkämpfen, sondern ebenso im administrativen Alltag.

Autoritäre Einflussnahme auf administrative Verfahren

Ein Beispiel hierfür ist der Einsatz des parlamentarischen Fragerechts. Es gehört zu den zentralen Kontrollinstrumenten parlamentarischer Demokratie. Aktuell wird es aber zunehmend strategisch genutzt, um Verwaltungsressourcen gezielt zu binden, politische Themen diskursiv zu verschieben oder einzelne Personen und Organisationen öffentlich unter Druck zu setzen.

Koordinierte Serienanfragen können Behörden über Wochen personell stark belasten, Arbeitsprioritäten verschieben und zu einer Vernachlässigung der regulären Aufgaben führen. Hinzu kommen Zeitdruck, komplizierte interne Abstimmungsprozesse und rechtliche Unklarheiten über Reichweite und Grenzen der Antwortpflicht. Langfristig beeinträchtigt das die Funktions- und Entscheidungsfähigkeit administrativer Strukturen.

Gleichzeitig versuchen solche strategischen Anfragen durch tendenziöse Vorbemerkungen, zugespitzte oder suggestive Fragestellungen und ideologisch gefärbtes Vokabular, Verwaltungshandeln politisch neu zu framen, also die öffentliche Debatte zu verschieben. Besonders weitreichend sind personen- oder organisationsbezogene Abfragen, etwa zu zivilgesellschaftlichen Personen und Organisationen, die gezielt Einschüchterungswirkung entfalten sollen.

Ein weiteres Beispiel ist die strategische Instrumentalisierung von Forderungen nach politischer Neutralität der Verwaltung: Die Chancengleichheit der politischen Parteien (Art. 21 GG), das Gebot der Unparteilichkeit (§ 33 Abs. 1 S. 2 BeamtStG) und das Mäßigungsgebot (§ 33 Abs. 2 BeamtStG) sind wesentliche Bausteine demokratischer Ordnung. Autoritäre Akteure konstruieren damit aber zunehmend den Mythos eines umfassenden „Neutralitätsgebots“. Die Beschäftigten sollen davon abgehalten werden, Haltung sichtbar zu machen, obgleich die Verfassungstreuepflicht gebietet, sich durch ihr gesamtes Verhalten zu der freiheitlichen demokratischen Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes zu bekennen und für deren Erhaltung einzutreten (§ 33 Abs. 1 S. 3 BeamtStG sowie entsprechend für Tarifbeschäftigte).

Unter diesem angeblichen rechtlichen Dirigat und sozialen Druck nehmen viele Beschäftigte ihre Handlungsspielräume zunehmend enger wahr. Hier sind Vorgesetzte und Aufsichtsbehörden gefordert, sich nicht aus Furcht vor politischen Kampagnen von ihrer Fürsorgepflicht gegenüber den Beschäftigten abbringen zu lassen.

Ähnliche Dynamiken zeigen sich bei der steuerrechtlichen Privilegierung gemeinnütziger Organisationen. Autoritäre Akteure suggerieren ein umfassendes Neutralitätsgebot dahingehend, dass staatlich geförderte Projekte schnell in Verdacht geraten, die Grenzen legitimer politischer Arbeit zu überschreiten. Die Schwelle liegt dabei so niedrig, dass schon das offene Eintreten für die freiheitliche demokratische Grundordnung als unzulässige politische Voreingenommenheit markiert wird. So verwischen autoritäre Kräfte gezielt die Grenze zwischen gesellschaftlich erwünschtem zivilgesellschaftlichem Engagement und vermeintlich illegitimer politischer Einflussnahme. Dadurch werden nicht nur einzelne Personen, Organisationen oder Projekte diskreditiert, sondern ganze Bereiche wie Demokratieförderung oder Antidiskriminierungsarbeit gehemmt. Selbst wenn sich die Betroffenen innerhalb der rechtlichen Vorgaben bewegen, wächst der öffentliche Rechtfertigungsdruck. Das verengt Handlungsspielräume und fördert vorsichtigere öffentliche Positionierungen (chilling effect).

Beide Aspekte – Instrumentalisierung des parlamentarischen Fragerechts und die strategische Forderung nach politischer Neutralität – finden im Fall des Bundesprogramms „Demokratie leben!“ zusammen: In den vergangenen Jahren gab es von autoritären Akteuren zahlreiche parlamentarische Anfragen auf Bundes- und Landesebene zu Zuwendungsempfänger*innen, die deren politische Neutralität infrage stellen. Zugleich rahmten sie die Anfragen so, dass sie das Programm öffentlich delegitimieren konnten.

Das so verschobene diskursive Klima hat einen fruchtbaren Boden für Kürzungen und verschärfte Förderbedingungen geschaffen, von denen mittlerweile Organisationen wie HateAid, Omas gegen Rechts und die Arbeiterwohlfahrt betroffen sind – Organisationen also, deren demokratiestärkende Arbeit seit Jahren gesellschaftlich anerkannt ist. Aus der Verbindung strategischer Anfragen und der diskursiven Delegitimierung vermeintlich „nicht neutraler“ Organisationen folgen inzwischen konkrete Verwaltungsschritte, die die angekündigten Kürzungen praktisch umsetzen.

Im öffentlichen Förderhandeln im Kulturbereich lässt sich eine ähnliche Entwicklung beobachten: Bereits die bewusst missverständlichen Forderungen nach politischer Neutralität wirken auf administrative Vorgänge ein und entfalten dadurch schon weit vor formal-rechtlichen Handlungen Wirkung. Der daraus entstehende Anpassungsdruck schafft Unsicherheit, fördert vorauseilenden Gehorsam und strategische Risikovermeidung. Daneben steigt die Bereitschaft zu mutmaßlich politisch motivierten Eingriffen – sowohl innerhalb der Verwaltung als auch bei den Geförderten.

Schwächung von Demokratie und Rechtsstaat

Dahinter zeichnet sich ein bedrohlicher Trend ab: Die Verwaltung wird zunehmend selbst zum Austragungsort politischer Konflikte. Mithilfe dieser Praktiken skandalisieren autoritäre Akteure öffentlich politische Themen und inszenieren Konflikte, um Agenda-Setting zu betreiben: So zeigen Analysen etwa zu parlamentarischen Anfragen im Themenfeld Gender und Diversität, dass wiederkehrende Begriffe wie „Genderwahn“ oder die abwertende Darstellung von Gleichstellungsmaßnahmen im Text der parlamentarischen Anfragen dazu beitragen, entsprechende Politikfelder behördenintern wie auch öffentlich als ideologisch motiviert oder illegitim erscheinen zu lassen. Ähnliche Muster finden sich bei Anfragen zu den „Kosten der Energiewende“, die klimapolitische Maßnahmen gezielt als ineffizient oder übermäßig belastend darstellen, während wiederholte Anfragen zu Kriminalität im Kontext von Migration bestimmte Tätergruppen selektiv hervorheben und so in der Folge Migration und Kriminalität diskursiv miteinander verknüpfen.

Zwischen Verwaltung und Öffentlichkeit entstehen dadurch politische Rückkopplungseffekte. Politische Deutungskämpfe machen längst nicht mehr vor der Verwaltung halt und zwingen Behörden, sich innerhalb ideologischer Konflikte zu positionieren. Demokratiefeindliche Akteure präsentieren diese Reaktionen dann als Beleg für eine angeblich ideologiegeleitete Verwaltung. Auf diese Weise verschieben sich öffentliche Diskurs- und Deutungsmuster, während zugleich der politische Druck auf administrative Entscheidungen wächst.

Das wirkt sich auf die Glaubwürdigkeit der Verwaltung aus. Insbesondere erodiert die Wahrnehmung dessen, was man als „administrative Fachlichkeit“ zusammenfassen könnte: Das Prinzip, dass in der Verwaltung Verfahrenskompetenz, Fachexpertise und Bindung an rechtliche Bestimmungen zusammenwirken. Wenn autoritäre Akteure Verwaltungsentscheidungen immer wieder in politische Zuspitzungen hineinziehen, verliert die Verwaltung außerdem an Handlungssicherheit, weil fachliche Entscheidungen daran gemessen werden, wie sie politisch gelesen und öffentlich eingeordnet werden können.

Demokratieresilienz beginnt im Verwaltungsalltag

Wenn autoritäre Einflussnahme schon vor einem Regierungswechsel wirkt, muss auch Demokratieresilienz früher ansetzen. Entscheidend ist dann, die Verwundbarkeit der Exekutive überhaupt sichtbar zu machen und ihre Widerstandsfähigkeit im Verwaltungsalltag zu stärken. Denn wenn administrative Verfahren selbst zum Austragungsort politischer Konflikte werden, reichen institutionelle Schutzmechanismen wie das Parteiverbotsverfahren oder die Grundrechteverwirkung als ultima ratio allein nicht aus. Gefordert sind vielmehr die Verwaltung selbst, ihre Organisationen, Führungsebenen und Mitarbeitenden, denn genau dort müssen sich rechtsstaatliche Routinen im Alltag bewähren.

Demokratische Resilienz der Exekutive bedeutet dann, auch unter politischem Druck handlungsfähig, rechtssicher und professionell zu bleiben, ohne dabei an Transparenz und Offenheit für demokratische Kontrolle einzubüßen. Dabei kommt es auch auf eine partnerschaftliche, belastbare Zusammenarbeit zwischen Verwaltung und Zivilgesellschaft an, in der Informationen sowie Erfahrungen ausgetauscht und gemeinsame Strategien gegen die beschriebenen Angriffe entwickelt werden können. Verwaltungsmitarbeitende sind hier aufgerufen, zum Beispiel im Rahmen von Förderverfahren durch klare und rechtssichere Kommunikation Orientierung für die Zivilgesellschaft zu bieten und Handlungsspielräume offenzuhalten. Damit Beschäftigte nicht in eine defensive Einzelverantwortung geraten, brauchen sie den Rückhalt ihrer Dienststellen und Vorgesetzten.

Eine solche Perspektive verschiebt den Blick von punktuellen Abwehrreaktionen hin zu den konkreten Bedingungen resilienter Verwaltungspraxis. Dazu gehören einerseits institutionelle Vorkehrungen: Koordinierte Bearbeitungsstrukturen, klare Handlungsabläufe und Monitoringmechanismen können es etwa ermöglichen, Massenanfragen zu erkennen und im Bewusstsein um ihre strategische Intention zu bearbeiten. Auch die individuelle Handlungsfähigkeit der Verwaltungsmitarbeitenden ist von Bedeutung: Sie kann beispielsweise durch Schulungen, Handreichungen oder Erlasse zum Umgang mit politischer Vereinnahmung administrativer Verfahren gestärkt werden. Verwaltung darf nicht erst im Ausnahmezustand reagieren. Sie muss bereits im Umgang mit alltäglichen Routinen Praktiken entwickeln, die sie widerstandsfähig machen gegen politische Instrumentalisierung und koordinierte Überforderung.

Schließlich stellt sich auch die Frage nach der professionellen Haltung derjenigen, die die Verwaltung tragen. Das demokratische Ethos – man könnte auch sagen: das demokratische Rückgrat – jedes einzelnen Mitarbeitenden ist eine wichtige Voraussetzung dafür, demokratische Werte aktiv im alltäglichen Verwaltungshandeln aufrechtzuerhalten. Dieses Selbstverständnis muss gestärkt und eingeübt werden. Es zeigt sich etwa darin, politisch instrumentalisierte Verfahren als solche zu erkennen und ihnen mit fachlicher Präzision, rechtlicher Klarheit und sachlicher Distanz zu begegnen. Dazu gehört auch, suggestive Begriffe und politische Deutungsmuster nicht unreflektiert zu reproduzieren, Informationsansprüche selbstbewusst am rechtlichen Rahmen auszurichten und zugleich Offenheit und Rechenschaftspflichten zu wahren.

Diese Berufsethik bewegt sich zwangsläufig in einem Spannungsverhältnis. Verwaltungsmitarbeitende müssen sensibel für die politische Dimension ihres Handelns bleiben, ohne sich politisch vereinnahmen zu lassen. Gerade wenn autoritäre Akteure Verwaltungsressourcen gezielt beanspruchen, wird diese Haltung entscheidend für eine funktionierende Verwaltung. Die Demokratieresilienz der Exekutive beruht insofern nicht nur auf Verfahren und Organisationsstrukturen, sondern vor allem auf den Haltungen und Handlungskompetenzen derjenigen, die diese Verfahren täglich anwenden.

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Das geplante Zollfinanzgerechtigkeitsgesetz will den Zoll zu einer machtvollen Bundes-Polizeibehörde aufrüsten, die im Kampf gegen Geldwäsche verdächtige Vermögenswerte aufspürt und einzieht. Die Idee ist richtig und mutig. Der konkrete Vorschlag hingegen bricht dort ab, wo er konsequent sein müsste, und ist damit weitgehend nutzlos. Zudem kann der Bund sich für das im Entwurf enthaltene administrative Einziehungsinstrument jedenfalls nicht auf die Gesetzgebungskompetenz für Zoll- und Grenzschutz i. S. v. Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG berufen.

Organisierte (Finanz-)Kriminalität kann sich leider lohnen

Dass es dem deutschen Staat nur unzureichend gelingt, kriminell erlangte Vermögenswerte zu konfiszieren, lässt sich kaum ernsthaft bestreiten. Auch die 2017 eingeführte Non-conviction-based confiscation (NCBC) zur Einziehung von Vermögenswerten unklarer Herkunft (§ 76a Abs. 4 StGB) hat daran wenig geändert. Mitverantwortlich sind nicht zuletzt Strafgerichte, die staatsanwaltschaftliche Einziehungsanträge ablehnen, weil sie meinen, selbst abwegige Behauptungen über die angebliche Legalherkunft des verdächtigen Reichtums des Betroffenen in dubio pro reo für unwiderlegbar erachten zu müssen. Auch wenn der BGH zuletzt gegengesteuert und betont hat, die StPO zwinge nicht dazu, jede unsubstantiierte Geschichte als unwiderleglich zugrunde zu legen, drängt sich doch häufig der Eindruck auf, dass die Geldwäscheabwehr hier eine empfindliche Schwachstelle hat.

Eine gewisse Abhilfe versprechen Beweiserleichterungen (neben einem Ausbau der Kapazitäten für Finanzermittlungen). Wir gehören nicht zu denjenigen, die das – wie unlängst Bauerkamp – für Teufelszeug halten. Stimmt man BVerfG und EGMR zu, dass die Tatertragseinziehung keine Strafe ist, eröffnet sich ein grund- und menschenrechtskonformer Gestaltungsspielraum. Die strafverfassungsrechtlichen Garantien (Schuldprinzip, Zweifelsgrundsatz, Selbstbelastungsfreiheit) gelten dann nicht. Bereits im Jahr 2022 haben wir vor diesem Hintergrund das Instrument einer administrativen Suspicious Wealth Order zur Einziehung verdächtiger Vermögenswerte skizziert. Der Begriff fand Eingang in den Koalitionsvertrag (Zeile 1556) – und wird jetzt auch im Referentenentwurf eines „Gesetzes für mehr Gerechtigkeit durch die Stärkung der Zollverwaltung und die Bekämpfung der Finanzkriminalität“ (ZFG) genannt. Ein näherer Blick auf den Entwurf macht jedoch deutlich, dass die dort vorgeschlagenen Regelungen unter erheblichen Mängeln leiden.

Inhalt des Entwurfs

Das ZFG strukturiert den Zoll grundlegend um und weist ihm erweiterte Aufgaben und neue Kompetenzen im Bereich der Verhütung und Verfolgung der Zollkriminalität zu. Zum erweiterten Begriff der Zollkriminalität zählen u. a. künftig auch bedeutsame Fälle der Geldwäsche ohne Auslandsbezug. Herzstück des facettenreichen Entwurfs ist die Einführung eines Verfahrens für administrative Vermögensermittlungen und -sicherung (aVES), geregelt in einem eigenen Unterabschnitt (§§ 52a–52n) des nunmehr in Zollkriminalitätsbekämpfungsgesetz (ZollKrimBG) umbenannten Zollfahndungsdienstgesetzes. Das Einziehungswerkzeug dient einem dem Zoll neu zugewiesenen Auftrag: dem Schutz des Vertrauens in den Rechtsstaat.

Das aVES soll Gefahren für dieses Vertrauen abwenden, die entstehen, wenn bedeutsame – in der Regel mehr als 100.000 EUR wertvolle – verdächtige Vermögensgegenstände in den legalen Wirtschafts- und Finanzkreislauf eingebracht werden. Dahinter steht die Prämisse, dass bereits die Einbringung von Vermögenswerten unklarer Herkunft in das Wirtschaftssystem einen konkreten Schaden für das Vertrauen in den Rechtsstaat begründet.

Vermögensgegenstände, „bei denen Zweifel an der rechtmäßigen Herkunft bestehen“, zieht das aVES-Verfahren aus dem Verkehr; sie verfallen dem Staat. Ob begründete Zweifel an der rechtmäßigen Herkunft bestehen, beurteilt sich in einer Gesamtschau anhand eines – nicht abschließenden – Kriterienkatalogs: Neben den Angaben des Betroffenen zählen dazu etwa ein Missverhältnis zwischen dem Wert des Vermögensgegenstands und dem Legaleinkommen des (mutmaßlichen) Eigentümers, intransparente Verhältnisse oder Strukturen, Vorstrafen sowie Beziehungen zur organisierten Kriminalität (§ 52b Abs. 4 ZollKrimBG-E). Dem Zoll stehen in diesem Zusammenhang eingriffsintensive Befugnisse zur Sachverhaltsaufklärung zu. Den Betroffenen selbst obliegt die freiwillige Mitwirkung am Herkunftsnachweis, etwa durch Beibringung von Belegen; verweigern sie diese, können Zoll und (später) Verwaltungsgericht daraus entsprechende Schlüsse ziehen.

Das aVES endet auf vier Wegen:

1. Bannung der (Anscheins-)Gefahr: Die Aufklärung der Legalherkunft gelingt, der Betroffene erhält Sichergestelltes zurück.
2. Selbstanzeige: Der Betroffene räumt (ohne weitere Angaben) die Unklarheit (!) der Herkunft ein und der Vermögenswert fällt ins Eigentum des Bundes. Als Anreiz sieht der Entwurf ein straf- und ordnungswidrigkeitenrechtliches Verwertungsverbot sowie die Möglichkeit einer behördlichen Zusage vor, auf weitere Sachverhaltsermittlung zu verzichten.
3. Gerichtliches Verfahren: Bleibt die Herkunft auch nach Verfahrensdurchführung unklar, beantragt der Zoll gerichtliche Einziehung. Nach § 52j Abs. 1 ZollKrimBG-E ordnet das Verwaltungsgericht die Einziehung an, wenn es „der freien Überzeugung ist, dass der Vermögensgegenstand nicht rechtmäßiger Herkunft ist“; anderenfalls wird die Sache zurückgegeben.
4. Übergang ins Strafverfahren: Das aVES ist subsidiär. Ergibt sich im Verfahrensverlauf der Anfangsverdacht einer Straftat (namentlich Geldwäsche), findet ein Strafverfahren statt, das die aVES-Fortführung sperrt.

Juristisches Neuland: gefahrenabwehrrechtliche Einziehung

Der Entwurf verfolgt mit der Verbannung verdächtiger (nicht erst: erwiesen illegaler) Vermögenswerte aus dem Wirtschaftsverkehr ein hehres Ziel. Auch wir haben uns (hier, hier und hier) dafür ausgesprochen, die Intransparenz dubioser Vermögen in Deutschland nicht länger tatenlos zu dulden. Denn sie belohnt und begünstigt Straftaten und zieht inkriminiertes Vermögen samt straftatgeneigter Personen an, die sich mit unverdientem Geld Macht und Einfluss erkaufen sowie den marktwirtschaftlichen Wettbewerb verzerren. Kurz: Übermäßige Intransparenz begründet (abstrakte) Gefahren für die innere Sicherheit und das demokratische Gemeinwesen.

Auf diese Gefahrenlage antwortet der Entwurf mit einer zollpolizeilichen, also gefahrenabwehrrechtlichen Lösung: Die Einziehung von Vermögenswerten tritt nicht (wie im StGB) als kondiktionsähnliche Rechtsfolge eines festgestellten Herrührens aus einer rechtswidrigen Tat ein, sondern fungiert als Mittel zur Beseitigung eines Gefahrenzustands. Damit betritt der Entwurf juristisches Neuland. Dieser Mut zu neuen Lösungen ist grundsätzlich zu begrüßen – zumal 35 Jahre Kampf gegen organisierte Finanzkriminalität kaum messbare Erfolge gebracht haben.

Dennoch lehnen wir den vorgelegten Entwurf ab, soweit er das aVES-Verfahren betrifft. Die Regelungen hierzu sind in ihrem Herzstück inkonsistent, kompetenzrechtlich zweifelhaft und lassen zahlreiche Fragen offen. Zu Recht hat er in der Verbandsanhörung nicht nur von der Anwaltschaft, sondern selbst seitens zollnaher Verbände erheblichen Widerspruch geerntet.

Inkonsistenz

Das Problem beginnt mit einer vertrackten Frage, der der Entwurf ausweicht: Wo verläuft die Trennlinie zwischen der traditionell vom Strafrecht übernommenen Aufgabe, das Vertrauen der Bevölkerung in die Gerechtigkeit und die Unverbrüchlichkeit der Rechtsordnung zu stärken – das „Schaden nehmen kann, wenn Straftäter deliktisch erlangte Vermögensvorteile dauerhaft behalten dürften“, BVerfGE 110, 1 Rn. 103 –, und der polizeilichen Gefahrenabwehr?

Der Entwurf lässt diese Gretchenfrage offen, indem er in § 52b Abs. 6 ZollKrimBG-E die abstrakte Gefahrenlage kurzerhand mittels einer „gesetzlichen Fiktion“ (S. 248) zur „konkreten Gefahr für das Vertrauen in den Rechtsstaat“ umdefiniert. Entsprechend avanciere das Einbringen eines verdächtigen Vermögenswertes in den Wirtschaftskreislauf zum „Schaden“. Damit erspart sich der Entwurf jede Begründung, warum hier das Gefahrenabwehrrecht zuständig sein soll – und behauptet es schlicht.

Man mag bezweifeln, ob ein solchermaßen kreativer Umgang mit dem polizeirechtlichen Gefahrbegriff überhaupt rechtsstaatlich operational ist. Jedenfalls war dieser kühne Zerschlag des gordischen Knotens offenbar auch den Verfassern des Entwurfs nicht ganz geheuer, denn dieser beschreitet den neuen Pfad nicht bis zum Ende: Das aVES richtet sich gegen Vermögenswerte unklarer Herkunft. Zweifel an der rechtmäßigen Herkunft eröffnen dem Zoll Ermittlungsinstrumente. Die Behörde stellt beim Verwaltungsgericht Einziehungsantrag, wenn die Herkunft der verdächtigen Vermögenswerte trotz Ermittlungen nicht aufzuklären ist (§ 52h Abs. 1 ZollKrimBG-E) – am Ende fehlt aber der Mut zur Konsequenz.

Die Inkonsequenz wird deutlich, wenn man sich vor Augen führt, unter welchen Voraussetzungen das Gericht einen Vermögenswert nach dem aVES letztlich einzieht: Nicht schon dann, wenn seine Herkunft unklar bleibt und er deshalb – getreu der Ausgangsidee – weiterhin gefährlich ist. Nach § 52j Abs. 1 ZollKrimBG-E muss das Verwaltungsgericht vielmehr davon überzeugt sein, „dass der Vermögensgegenstand nicht rechtmäßiger Herkunft ist“. Keine Rede mehr von unklarer Herkunft. Mit anderen Worten: Eingezogen wird im gerichtlichen Verfahren nur, wenn das Gericht sich sicher ist, dass der Gegenstand aus einer Straftat (oder Ordnungswidrigkeit) herrührt. Der Entwurf bricht an dieser Stelle mit dem gefahrenabwehrrechtlichen Modell, das für eine Einziehung eigentlich Zweifel an der rechtmäßigen Herkunft ausreichen lassen müsste – und kehrt damit zu den tradierten Einziehungsvoraussetzungen des StGB zurück. Dass dieser Rückzieher wohl erst in letzter Minute vor Veröffentlichung des Referentenentwurfs vollzogen wurde, verrät Abs. 2 derselben Norm: Er spricht noch von „Zweifel im Sinne des Absatzes 1“, obwohl dieser Begriff in Abs. 1 gar nicht (mehr) auftaucht.

Verhältnis zur strafrechtlichen Vermögenseinziehung: unklar

Wofür braucht man das aVES neben dem strafrechtlichen Einziehungsverfahren überhaupt? Die Entwurfsbegründung geht von strikter Subsidiarität des aVES gegenüber den strafrechtlichen Regeln aus und nennt zwei Gründe. Erstens – verbrämt als Sparsamkeitsargument („Verfahrensrisiko“) – soll das bundesrechtliche aVES die bisweilen erheblichen Einnahmen aus strafrechtlichen Einziehungsverfahren der Landesjustizfisken nicht schmälern. Zweitens gebiete das Recht auf den gesetzlichen Richter (Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG) den Vorrang des Strafverfahrens – einschließlich des objektiven Einziehungsverfahrens nach § 76a Abs. 4 StGB. Letzteres kommt u. a. zum Tragen, wenn eine Geldwäscheermittlung zwar mangels Tatnachweises im Sande verläuft, sich aber hinsichtlich des im Laufe des Verfahrens sicherstellten Vermögens verdächtiger Herkunft das Strafgericht anhand der in § 437 StPO angeführten Indizien (insbesondere „grobes Missverhältnis zwischen dem Wert des Gegenstandes und den rechtmäßigen Einkünften des Betroffenen“) die Überzeugung verschafft, der Vermögenswert rühre aus irgendeiner rechtswidrigen Tat her.

Es fragt sich daher, ob überhaupt noch eine nennenswerte Anzahl an Konstellationen verbleibt, in denen das aVES nicht in ein Straf- bzw. strafrechtliches Einziehungsverfahren überführt werden muss. Der Referentenentwurf hält solche Konstellationen für „denkbar“ (S. 206), benennt sie aber nicht. Tatsächlich dürften sie ausgesprochen selten sein. Unlängst hat das BVerfG eine Abkehr vom Erfordernis des doppelten Anfangsverdachts angedeutet. Ein strafrechtlicher Geldwäscheanfangsverdacht wäre demnach auch ohne konkrete Erkenntnisse zur Vortat begründbar. Wenn diese Ansicht Schule macht, dürften die Staatsanwaltschaften (bzw. die Zöllner als deren Ermittlungspersonen) bei „unklarer Herkunft“ i. S. v. § 52b Abs. 4 ZollKrimBG-E stets auch den strafrechtlichen Geldwäscheanfangsverdacht bejahen. Spätestens wenn im gerichtlichen Teil des aVES die Überzeugung rechtswidriger Herkunft reift, müsste das aVES kurz vor Schluss eingestellt und den Händen der Strafjustiz übergeben werden.

Für das aVES verbleiben damit nur noch wenige Konstellationen, in denen die NCBC (§ 76a Abs. 4 StGB nach Geldwäscheanfangsverdacht) scheitert – etwa, weil der Vermögensgegenstand aus einer bloßen Ordnungswidrigkeit herrührt oder aus einer Vortat, derentwegen ein Ermittlungsverfahren nicht eingeleitet werden kann, weil der Betroffene aus taktischen Erwägungen gem. § 52g ZollKrimBG-E die unklare Herkunft eingeräumt und damit das Verwertungsverbot aktiviert hat. Wir bezweifeln, dass hierfür die Mühe lohnt. Zu Recht fragt die GdP zudem, weshalb man überhaupt „Tür und Tor“ für taktische Manöver auf der Täterseite öffnen sollte.

Kompetenz und Zuständigkeit

Bedenken wirft das geplante gefahrenabwehrrechtliche Einziehungsinstrument auch in kompetenzrechtlicher Hinsicht auf. Wir selbst haben die Vorzüge eines solchen Einziehungsregimes hervorgehoben, aber auch darauf hingewiesen, dass dem Bund die Gesetzgebungskompetenz für ein ubiquitäres gefahrenabwehrrechtliches Einziehungsinstrument fehlen dürfte. Gefahrenabwehr ist Ländersache – es sei denn, es geht um spezifische Gefahren aus Bereichen, für die dem Bund die Gesetzgebungskompetenz zusteht. Die im Entwurf bemühte Bundeskompetenz für Zoll- und Grenzschutz (Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG) erstreckt sich zwar auch auf präventiv-polizeiliche Maßnahmen, aber eben nur auf solche mit Bezug zu den tradierten Zolltätigkeiten, vor allem dem Außenwirtschaftsverkehr (BVerfGE 110, 33 Rn. 88). Diese Schranke verhindert, dass der Bund in die allgemeine Gefahrenabwehrkompetenz der Länder übergreift.

Auf den ersten Blick scheint das auch der Entwurf anzuerkennen: Das aVES-Verfahren steht den Zollbehörden nur „in ihrem Zuständigkeitsbereich“ zu. Das Problem ist aber, dass dieser Zuständigkeitsbereich durch das ZFG selbst erheblich ausgedehnt werden soll, und zwar auch in Bereiche, die über den Kompetenztitel „Zollschutz“ hinausgehen. Bedeutsame Geldwäschefälle ohne Auslandsbezug, die § 5 Abs. 2b ZollKrimBG-E künftig als Zollkriminalität definiert, haben mit tradierter Zolltätigkeit nichts zu tun. Der Bund kann seine eigene Kompetenz nicht durch einfaches Gesetz erweitern. Genau das aber versucht der Entwurf – bezeichnenderweise ohne jede substanzielle Begründung. Ob der Umstand, dass der Zoll auf diesem neuen Gebiet laut dem Entwurf nur auf Ersuchen der Länder tätig werden soll, an dem Kompetenzproblem etwas ändert, ist zumindest zweifelhaft.

Fazit

Verdächtige Vermögensverhältnisse verdienen keinen Schutz, sondern Aufdeckung. Insofern zeigt der Entwurf in die richtige Richtung: Administrative Finanzermittlungen durch eine schlagkräftige Behörde und Mitwirkungsobliegenheiten des Halters verdächtiger Vermögenswerte könnten wichtige Fortschritte im Kampf gegen organisierte Finanzkriminalität bringen. In der jetzigen Fassung wird der Entwurf dies aber nicht erreichen. Sowohl die formelle Verfassungsmäßigkeit als auch der kriminalpolitische Nutzen des geplanten Einziehungsinstruments sind angesichts seiner inkonsistenten Ausgestaltung höchst zweifelhaft.

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