🍻 Selber Bier Brauen

Since May 2026, Russia’s war against Ukraine has entered a new phase. Ukrainian long-range drone operations are increasingly reaching targets deep inside Russian territory, following a familiar pattern of war: sooner or later, it returns to the place from which it was launched. Whether these attacks will prove to be a strategic turning point remains unclear. One consequence, however, is already visible. The war is beginning to affect Russia’s state rituals and commemorative practices.

For Russia, a state deeply invested in protecting what it calls “historical truth” – an official narrative centered on military victory, sacrifice, and national greatness – Ukrainian drones do more than damage physical infrastructure. They challenge the symbolic foundations on which contemporary Russian statehood increasingly relies.

This becomes particularly visible in the 2026 celebrations of two important dates in Russia’s commemorative calendar: Russia Day on 12 June and Victory Day on 9 May. One marks the uncertain birth of post-Soviet Russia; the other celebrates the moment of greatest Soviet triumph. Together, they reveal both the internal logic of Russia’s memory policy and the ways in which Ukrainian counterstrikes are beginning to disrupt it.

Between Birth and Collapse: Russia’s Uneasy Independence Day

Russia Day provides a useful starting point because it reflects a persistent tension within Russia’s commemorative landscape. Although intended to celebrate the emergence of the Russian Federation, the holiday has never acquired a clear and uncontested meaning. Russia Day refers to the 1990 Declaration of State Sovereignty of the Russian Soviet Federative Socialist Republic and is intended to symbolise the birth of modern Russian statehood.

When the holiday was first introduced in May 1991, it had no clear name. The Supreme Soviet of what was then Soviet Russia simply declared 12 June a non-working day in connection with the 1990 Declaration. A year later, in June 1992, it was given the formal title “Day of the Adoption of the Declaration on State Sovereignty of the Russian Federation” — a name so long and unwieldy that it never functioned as a public label. Instead, a different term quickly entered common usage: “Russia’s Independence Day.” Only in 2002 did the state settle on the current simplified name for 12 June: Russia Day. Yet the change in terminology did not resolve the holiday’s underlying problem: Russia presents itself as the “successor” and “continuator” of the Soviet Union (Art. 67.1 of the Constitution), while the 1990 Declaration of State Sovereignty is widely seen as the first step toward the USSR’s dissolution. The question that follows is therefore unavoidable: what exactly is Russia celebrating — the birth of modern Russia, or the beginning of the process that culminated in the collapse of the Soviet Union, an event Vladimir Putin famously described as the “greatest geopolitical catastrophe of the twentieth century”?

Notably, Russia Day occupies a peculiar position not only politically, but also legally. Under the Labour Code, 12 June is a non-working public holiday. However, unlike many other commemorative dates, it is not included in the Federal Law “On the Days of Military Glory and Commemorative Dates of Russia” (Law) – a statute that structures the official hierarchy of national remembrance and determines which historical events are elevated into state-sanctioned memory. The dates listed in that law are embedded in a legally protected memory regime reinforced by Article 354.1 of the Criminal Code of the Russian Federation (“Rehabilitation of Nazism”), which criminalises, among other acts, “public expressions of clear disrespect” toward the days of military glory and related commemorative dates. The Law interprets Russia’s history as a chain of military triumphs and achievements through different historical periods. The list of Days of Military Glory stretches from medieval battles such as the Battle on the Ice (1242) and Kulikovo (1380), through imperial victories at Poltava (1709) and Borodino (1812), to Soviet wartime battles including Stalingrad, Kursk, and the Siege of Leningrad. Together, these commemorations construct a continuous narrative of Russia’s military strength and national survival across centuries. Against this backdrop, it is not surprising that Russia Day, with its internal controversies, remains outside this legally protected framework of Russia’s “historical truth”.

Yet, despite political and legal marginality, 12 June has the ceremonial form. Since 2003, Russia Day has been marked by presidential speeches, the presentation of state awards, and large public events in central Moscow. A concert on Red Square has become part of the established programme. In 2026, however, this format was altered: the concert was scaled down and moved to a smaller venue amid heightened security concerns linked to Ukrainian drone strike threats against the Moscow region.

Tellingly, the official sources did not mention these threats directly. Instead, the changes to the celebrations were explained by the so-called “current operational situation”. It is common practice in Russian official discourse to translate politically sensitive developments into neutral administrative language. In this framing, the adjustment is presented not as a response to external pressure, but as an internal organisational decision. The disruption itself disappears from view. What remains is a narrative of continuity – as if nothing unusual had happened, and only minor technical alterations to the concert program were required under normal conditions.

Downplayed by Russian official accounts and taken in isolation, the changes to Russia Day celebrations might look insignificant. Yet they point to a wider tendency that a month earlier had already affected Victory Day – the most important celebration in Russia’s political calendar.

From “Never Again” to “We Can Repeat It”: The Evolution of Russia’s Victory Cult

In Putin’s Russia, Victory Day occupies the highest position within Russia’s memory regime. The parade on Red Square on 9 May – the Victory Parade – is more than a commemorative ceremony. It symbolically connects present-day Russia to a centuries-long narrative of military triumph. In this way, it projects Russia’s great-power status, historical legitimacy, and state authority.

Yet this was not always the case. Victory Day did not immediately acquire the status of a major state ritual. The memory of the war and its losses remained too immediate and too painful to be expressed through large-scale public celebrations. Thus, for a long time, 9 May was not marked as a public holiday and remained primarily a day of remembrance and mourning, structured around the idea of “Never again” – a moral injunction against the repetition of total war rather than a narrative of military victory and triumph. Only in 1965, under Brezhnev, was Victory Day reinstated as a public holiday. Even then, however, the military parade retained a limited, anniversary-based character.

After the collapse of the Soviet Union, the meaning and status of Victory Day shifted again. The holiday remained important but lost much of its ideological coherence amid broader uncertainty over post-Soviet state identity. Even the Federal Law “On the Perpetuation of the Victory of the Soviet People in the Great Patriotic War of 1941–1945”, adopted in 1995 under Yeltsin, which formally institutionalised Victory Day, did not make 9 May a central political ritual. Throughout the 1990s, celebrations were relatively modest in scale and visibility.

The decisive transformation came under Vladimir Putin. During the 2000s, Victory Day and more broadly, the Great Patriotic War narrative became the main reference point in Russia’s official discourse, evolving into the foundational myth of contemporary Russian statehood. Its dominance became so pronounced that it inspired a popular joke: “Putin’s greatest political achievement is Russia’s 1945 victory in the Great Patriotic War.”

Over time, a postwar culture of mourning was replaced by the idea of political mobilisation, culminating in the move from “Never again” to “We can repeat it.” In Russia’s Great Patriotic War narrative, World War II is no longer remembered as tragedy, but as proof of two interlocking ideas: Russia is always right, and Russia always wins. The logic is straightforward: the fact that Russia defeated Nazi Germany – the ultimate evil – implies that Russia itself cannot be evil. Russia liberated Europe; therefore, it is entitled to respect for its geopolitical claims, including “spheres of influence.” Because Russia opposed Nazism in the past, those who oppose Russia today are framed as Nazis or neo-Nazis. Finally, the present generation of Russians is cast as the inheritors of heroic ancestors, expected to reproduce victories of the past. From this logic, “We can repeat it” follows. Victory Day and the Victory Parade function as demonstrations of this presumed ability.

The question, then, is what happens when this logic is confronted with Ukraine’s deep strikes?

9 May 2026: Parade of Fear

 As preparations for the 2026 Victory Parade began, the Kremlin faced an unusual problem. For the first time, the challenges were no longer primarily ceremonial but security-related, as the safe conduct of the event could no longer be taken for granted. Ukrainian long-range drone attacks had turned the protection of Red Square into a central issue in its own right.

Against this backdrop, at the end of April, Putin announced a temporary ceasefire covering the period from 8 to 11 May, coinciding with the 81st anniversary of Victory in the Great Patriotic War. Ukraine rejected the idea of a ceasefire tied to the Victory Day commemorations. Instead, Zelenskyy proposed that any suspension of hostilities should begin earlier and should not be linked to symbolic dates. “We believe that human life is far more valuable than any anniversary celebration,” he stated, announcing Ukraine’s readiness to observe a reciprocal ceasefire from midnight on 5–6 May. Russia did not accept the proposal or respond to it substantively.

The episode exposed the diverging priorities of the two sides: for Ukraine, the ceasefire was framed as a measure to protect human life; for Russia, it was a short, time-bound pause intended to enable the Victory Day celebrations while continuing military operations. Ahead of 9 May, Zelenskyy repeatedly stated that Ukraine could not guarantee the safety of foreign delegations attending the Victory Parade. In this context, the question of security around the parade was increasingly reframed as a question of symbolic control over the conditions of its possibility. On 8 May, he signed Presidential Decree No. 374/2026 “On the Conduct of the Parade in Moscow” (Decree). The Decree stated:

“Taking into account numerous requests, for humanitarian purposes as outlined in the negotiations with the American side on 8 May 2026, I hereby decree to permit the holding of a parade in the city of Moscow (Russian Federation) on 9 May 2026.” The Decree further specified that, “for the duration of the event […], the territorial sector of Red Square shall be excluded from the planned use of Ukrainian weaponry”, and provided the exact geographical coordinates of the protected area.

At first glance, the Decree appeared satirical. Yet reducing it to political mockery would miss its broader significance. Its force rested on a new military reality: by spring 2026, Ukraine had demonstrated an ability to strike targets deep inside Russian territory, including the Moscow region. Under these conditions, the statement that Ukraine “permits” the Victory Parade to take place in Moscow no longer appeared purely rhetorical.

A combination of irony with a credible military reality – that is precisely what made the decree politically effective. The Decree challenged Russia’s Victory cult, showing that Moscow cannot exercise complete control over the very space in which its most important political rituals unfold. In effect, the Victory Parade, designed to demonstrate power, sovereignty, and control, revealed the Kremlin’s vulnerability.

The parade was held, but it was no longer a parade of “victory”. The significance of 9 May 2026 lies not in whether Ukrainian drones appeared above Red Square, but in the fact that their possibility shaped political decisions, diplomatic exchanges, and public discourse. Security measures were visibly strengthened, some traditional elements of the military display were reduced, and extensive restrictions were imposed across Moscow. For a memory regime built on narratives of victory and military glory, that alone represented a profound symbolic shift. The celebrations of Russia Day only confirmed this.

The security concerns surrounding both holidays suggested that uninterrupted performance of state rituals could no longer be taken for granted. In this respect, May 2026 may be seen as the moment when Russia’s memory regime encountered its first visible erosion.

Acknowledgement: This contribution was prepared within the framework of the FWO Senior Research Project “Soviet Approaches to Emergency: A Legal Historical Inquiry into Soviet Crisis Governance and Its Legacies (SAtE)” (Research Foundation – Flanders (FWO), project no. G0AA226N).

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In den vergangenen Wochen hat eine schon mehrere Monate alte Meldung der Süddeutschen Zeitung für Wirbel beim ZDF gesorgt. Ende März hatte Stefan Niggemeier in einem Bericht und einem Kommentar „Mitwirkendenverträge“ des ZDF kritisiert. Im Anhang der Verträge war wohl eine Klausel enthalten, die verlangt, dass alle, die an ZDF-Sendungen beteiligt sind, nicht mit Personen zusammenarbeiten, die auf internationalen Sanktions- oder Terrorlisten stehen. Besonders brisant daran ist, dass dies auch für Sanktionslisten des OFAC gilt, also des US-amerikanischen Office of Foreign Assets Control. Eine Sanktionsliste des OFAC machte Ende des Jahres 2025 Schlagzeilen, weil die Trump-Regierung per Exekutivverordnung mehrere Richter und Ankläger des IStGH auf die Liste setzte. Auf diesen Umstand wurde nun durch einen offenen Brief von Wolfgang Kaleck, Generalsekretär des ECCHR, erneut öffentliches Interesse gelenkt. Wenngleich sich das ZDF tatsächlich in einer Zwickmühle befindet, sollten Klauseln dieser Art nicht verwendet werden. Sie dürften angesichts der Tatsache, dass das ZDF seine inhaltliche Arbeit nicht von US-Sanktionslisten beeinflussen lassen will, nicht geeignet sein, eine eigene Sanktionierung abzuwenden – gleichwohl entfalten sie eine abschreckende Wirkung hinsichtlich der Zusammenarbeit mit sanktionierten Personen.

Klar ist, was unklar ist

Der Vorgang beim ZDF wirft eine Reihe schwer zu beantwortender Fragen auf. Die Faktenlage ist weitgehend ungeklärt, wozu auch das ZDF beigetragen hat. Zunächst hat der öffentlich-rechtliche Sender, wie Kaleck vom ECCHR in seinem Brief betonte, die Presseberichte der SZ unkommentiert gelassen. Nachdem die Thematik nun erneut in den Fokus der Öffentlichkeit rückte, hat sich das ZDF zwar in einer Stellungnahme zum Umgang mit Sanktionen geäußert, dabei aber ausgerechnet den neuralgischen Punkt US-amerikanischer Sanktionen übergangen. Diesen Punkt erwähnte dafür ZDF-Intendant Norbert Himmler, der am Rande einer Fernsehratssitzung erklärte, dass derzeit geprüft werde, ob ein „abgestufte[r] Umgang mit dem Sanktionsregime“ möglich sei. Ohnehin ist etwas unklar, wie genau die Umsetzung von Sanktionsregelungen durch das ZDF erfolgt. Die von Niggemeier erwähnten Klauseln sollen an Talkshow-Gäste versendet worden sein, was in einem offensichtlichen Widerspruch zur ZDF-Stellungnahme steht, die angibt, die Sanktionsumsetzung betreffe nur „geschäftliche Beziehungen, nicht die journalistische Tätigkeit.“ Falsch wird die Stellungnahme dadurch nicht, weil sie sich, wie gesagt, allein auf EU- und UN-Sanktionen bezieht und die US-Listen ausklammert. Da die EU- und UN-Sanktionen die redaktionelle Arbeit nicht betreffen, ist die Einschätzung in der Stellungnahme insoweit zutreffend. Offen bleibt damit aber, ob und inwieweit etwas anderes für US-Sanktionen gilt: Aufgrund deren schwer bestimmbarer Reichweite bestehen zumindest Zweifel, ob nicht doch auch die journalistische Tätigkeit betroffen sein könnte. Dazu stellte Himmler zwar fest, dass der „freie und unabhängige Journalismus des ZDF“ durch Sanktionsumsetzungen nicht betroffen ist. Das passt aber wiederum nicht dazu, dass die Klausel wohl auch an Talkshow-Gäste gesendet wurde. Damit ist primär klar, dass Vieles unklar ist, beginnend beim Sanktionsregime und seinen Auswirkungen.

Unilaterale Sanktionen nach dem IEEPA

Unilaterale Sanktionen stellen ein wichtiges außenpolitisches Mittel zur Reaktion auf weltpolitische Ereignisse dar. Die USA haben in der Vergangenheit Sanktionen gegen eine Reihe von Ländern, Organisationen, Unternehmen und Einzelpersonen weltweit verhängt. Wie unvorhersehbar die Sanktionen sein können, zeigt ein Blick auf die wohl wichtigste Rechtsgrundlage für unilaterale US-Sanktionen im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik. Der International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) von 1977 (50 U.S.C. § 1701 bis § 1707) gibt dem Präsidenten weitreichende Befugnisse zur Bekämpfung von ungewöhnlichen und außerordentlichen Bedrohungen der nationalen Sicherheit, der Außenpolitik oder der Wirtschaft, deren Ursprung ganz oder zu einem wesentlichen Teil außerhalb der USA liegt. Der Präsident muss im Zusammenhang mit der jeweiligen Bedrohung zunächst einen nationalen Notstand erklären, wobei der IEEPA den Bestimmungen des National Emergencies Act (NEA) von 1976 unterliegt. Nach einer solchen Erklärung ist der Präsident insbesondere ermächtigt, Transaktionen zu blockieren und Vermögenswerte einzufrieren. Das Gesetz stand unlängst in der Öffentlichkeit, weil die Trump-Administration es für ihre Zollpolitik einsetzte. Zwar kassierten Gerichte Zölle auf Grundlage des Gesetzes, der Einsatz für Sanktionen ist allerdings durchaus tradiert. Schon in seiner ersten Amtszeit sanktionierte Trump IStGH-Richter auf Grundlage des IEEPA, und auch andere Regierungen nutzten das Gesetz ausgiebig als Sanktionsgrundlage. Inhalt und Reichweite von Sanktionen werden in den USA bislang kaum gerichtlich überprüft, sodass es sich um ein von der jeweiligen Regierung flexibel einsetzbares Instrument handelt.

Warum können Sanktionen Dritte betreffen?

Das wirft die Frage auf, wieso das Sanktionsregime überhaupt zum Problem für Dritte, wie das ZDF, werden könnte. Dies soll am Beispiel der Exekutivverordnung (Executive Order) 14203 zur Verhängung von Sanktionen gegen den IStGH verdeutlicht werden.
Der Rechtsakt verhängt wirtschaftliche Sanktionen insbesondere gegen einzelne Richter*innen des IStGH. Einer benannten Person und ihren Familienangehörigen ist die Einreise in die Vereinigten Staaten untersagt. Ihr gesamtes Vermögen und ihre Vermögensanteile, die sich in den USA befinden oder im Besitz oder unter der Kontrolle von US-Personen stehen, werden gesperrt und dürfen nicht übertragen, ausgezahlt, exportiert, abgezogen oder anderweitig veräußert werden. Darüber hinaus dürfen auch keine Gelder, Güter oder Dienstleistungen durch, an oder zugunsten einer sanktionierten Person bereitgestellt, geliefert oder von ihr entgegengenommen werden. Die Executive Order 14203 hat jedenfalls eine indirekte extraterritoriale Wirkung, da nach ihren Regelungen weitere ausländische Personen auf die Sanktionsliste gesetzt werden können, wenn sie den IStGH in „verbotener Weise“ unterstützen. Dazu bedarf es einer Entscheidung des Secretary of State, der in Absprache mit dem Secretary of the Treasury und dem Attorney General weitere Personen auf die Sanktionsliste setzen kann. Organisationen – auch außerhalb der USA –, die mit Sanktionierten auf eine nach US-Sanktionsrecht unerlaubte Weise interagieren, könnten selbst sanktioniert werden. Damit wird erreicht, dass diese Organisationen selbst die Sanktionen durchsetzen. Für Betroffene sind die Konsequenzen fatal, wie der Fall der slowenischen IStGH-Richterin Beti Hohler zeigt, deren europäisches Bankkonto nur einen Tag nach ihrer Aufnahme in die Sanktionsliste gekündigt wurde. All dies zeigt, dass auch das ZDF wegen bestimmter Kooperationen ins Visier der US-Administration geraten könnte. Dabei ist allerdings unklar, welche Arten und welcher Umfang der Zusammenarbeit nicht erlaubt sind.

Sanktionen gegen Journalismus auf Grundlage des IEEPA?

Die Flexibilität des Sanktionsregimes hilft jedoch nicht darüber hinweg, dass der IEEPA als Rechtsgrundlage Grenzen unterliegt. Der Rechtsakt umfasst keine Befugnis, persönliche Kommunikation (sofern dabei nichts Wertvolles übertragen wird) sowie die Ein- oder Ausfuhr von Informationen oder Informationsmaterialien (vgl. 50 U.S.C. § 1702 (b) (1), (3)) zu regulieren oder zu verbieten. Überdies haben die Vereinigten Staaten selbst angegeben, dass eine Durchsetzung von Sanktionen nicht stattfindet, wenn diese das First Amendment oder das Berman Amendment (50 U.S.C. § 1702 (b) (3)) betreffen. Allerdings sind die genauen Grenzen unklar. Wegen des ausgesprochen weiten Wortlauts der Sanktionsregelungen haben mehrere Personen Klagen gegen die Executive Order erhoben, insbesondere, weil sie sich in ihrer – unter anderem wissenschaftlichen – Tätigkeit beeinträchtigt sehen.

Ob und inwieweit journalistische Berichterstattung und sonstige journalistische Tätigkeiten vor US-Sanktionen geschützt sind, ist damit nicht vollständig geklärt. Zudem kann journalistische Tätigkeit ohnehin eine sanktionsfähige wirtschaftliche Komponente enthalten: Zahlen Medienunternehmen einer sanktionierten Person ein Honorar, schließen mit ihr einen kommerziellen Vertrag oder erbringen ihr andere wirtschaftliche Leistungen, kann dies unter die jeweiligen Sanktionsvorschriften fallen. Problematisch ist dabei der Begriff der „Güter oder Dienstleistungen“ („goods or services“), der so unbestimmt ist, dass seine Anwendung auch bei Bagatellen zumindest nicht ausgeschlossen ist. Schon wenn Talkshow-Gästen Verpflegung bereitgestellt wird, könnte dies als eine solche Leistung begriffen werden. Allerdings sind Sanktionen gegen Medien bislang die Ausnahme geblieben. Zwar wurde gegen staatliche Medien des Iran wegen der Beteiligung an Menschenrechtsverletzungen sowie gegen russische Medien wegen „verdeckten staatlichen Einflussoperationen“ Sanktionen erlassen. Fälle, in denen Medienunternehmen wegen Interviews mit sanktionierten Personen ins Visier der Sanktionen gerieten, sind dagegen bislang nicht bekannt geworden.

Folgen für das ZDF

Damit dürften die US-Sanktionslisten nach der bisherigen Praxis keine Bedeutung für die journalistische Tätigkeit haben. Bei dieser Beschreibung des Ist-Zustands endet aber auch schon die Sicherheit. Ob Medienunternehmen künftig tatsächlich vor Sekundärsanktionen geschützt sind, bedürfte einer Prognose über die politische Entscheidungsfindung der US-Administration. Diese aber scheint in ihren erratischen Zuspitzungen eher dem Tech-Credo „move fast, break things“ als rechtsstaatlichen Standards zu folgen. Würde das ZDF tatsächlich auf einer Sanktionsliste landen, könnte dies verheerende Folgen für den Sender haben. Betroffen wären nicht nur die US-Auslandstudios, sondern die Tätigkeit des Senders insgesamt, da jeder Vertrag mit dem ZDF als wirtschaftliche Zusammenarbeit für den Vertragspartner das Risiko beinhalten würde, selbst sanktioniert zu werden. Das Bedürfnis öffentlicher Rundfunkanstalten, sich vorsorglich vor entsprechenden Folgen zu schützen, ist dementsprechend nur allzu verständlich.

Allerdings bleibt die Frage, ob besagte Klauseln in den Mitwirkendenverträgen dazu überhaupt etwas beitragen können. Was geschieht, wenn das ZDF in den Fokus der US-Regierung gerät, weil es ein Interview mit einer Person führt, die zu einer Organisation Kontakte unterhält, die sanktioniert wurde? Selbst wenn diese interviewte Person mit dem Mitwirkendenvertrag zugesichert hat, sie hätte solche Kontakte nicht, scheint es doch fraglich, ob das ZDF mit diesem Argument einer eigenen Sanktionierung entgehen könnte. Realistisch betrachtet werden Sanktionen gerade als politisches Mittel eingesetzt, sodass ein formaler Einwand, sich eigentlich vertraglich abgesichert zu haben, kaum helfen dürfte. Wirkung könnte die Klausel also nur insoweit entfalten, wie sanktionierte Personen bzw. deren Kontakte sich aufgrund der Vertragsgestaltung zurückziehen. Dies würde dafür sorgen, dass es keine Kooperation gibt, die, unter welchen Gesichtspunkten auch immer, zum Anlass für die Sanktionierung des ZDF genommen werden könnte. Dass eben dieser („chilling“-)Effekt nicht Ziel der Mitwirkendenverträge ist, hat allerdings ZDF-Intendant Himmler deutlich gemacht, entsprechende Fälle sind bisher auch nicht bekannt.

Darf sich das ZDF von US-Sanktionen beeinflussen lassen?

Wie gezeigt, ist nur schwer zu bestimmen, ob US-Sanktionen aufgrund redaktioneller Entscheidungen des ZDF drohen. Von Interesse ist diese Frage aber auch, wenn sie mit umgekehrten Vorzeichen gestellt wird: Darf sich das ZDF überhaupt von (möglichen) Sanktionen der USA in seiner redaktionellen Arbeit beeinflussen lassen? Hierbei ist zunächst hervorzuheben, dass die Politik ausländischer Staaten regelmäßig Einfluss auf die Berichterstattung nimmt. Dies betrifft vor allem die Arbeitsweise von Journalist*innen, die sich in repressiven Diktaturen weit weniger frei bewegen und verhalten können als in freiheitlichen Demokratien. Der möglicherweise von den US-Sanktionen ausgehende Einfluss ist davon aber zu unterscheiden: Hier geht es nicht um die mittelbare Beeinflussung journalistischer Tätigkeit durch Verhaltensregeln oder Repression in einem Drittstaat. Vielmehr können Sanktionsdrohungen bestimmte Inhalte unmittelbar und unabhängig von lokalen Regeln in den USA beeinflussen.

Der Programmauftrag…

Gibt es also Regeln, die es dem ZDF verbieten, sich Sanktionslisten der USA in der redaktionellen Arbeit zu beugen? Auch wenn sich aus der das ZDF berechtigenden abwehrrechtlichen Dimension der Rundfunkfreiheit keine Beschränkung des Handlungsspielraums ergeben, könnten sich diese aus der objektiven Funktion des (öffentlich-rechtlichen) Rundfunks ergeben. Als „dienende Freiheit“ (BVerfG Beschl. v. 6. Oktober 1992 – 1 BvR 1586/89, 1 BvR 487/92, Rn. 70) unterstützt sie die Meinungsfreiheit als für die freiheitliche Ordnung konstituierendes Grundrecht (BVerfG, Urt. v. 15. Januar 1958 – BvR 400/51, Rn. 31). Die verfassungsrechtlich geprägte objektive Funktion der Rundfunkfreiheit wird durch einfache Gesetze ausformuliert. Besonders relevant sind hierbei § 26 Abs. 1 und 2 MStV sowie § 5 Abs. 1 S. 2 ZDF-StV, wobei die nach § 20 Abs. 1 ZDF-StV erlassenen Leitlinien des Fernsehrats Anforderungen an das Programm des ZDF präzisieren. Aus diesem Programmauftrag ergibt sich u. a. die Pflicht des ZDF, die freie individuelle und öffentliche Meinungsbildung zu fördern, vgl. § 26 Abs. 1 S. 1 MStV, § 5 Abs. 1 S. 2 ZDF-StV. Damit wird die „dienende“ Funktion des Rundfunks adressiert, der seinen Auftrag „unabhängig“ (§ 26 Abs. 2 S. 1 MStV) bzw. „objektiv“ (§ 5 Abs. 1 S. 1 ZDF-StV) erfüllen muss. Es handelt sich um klassische journalistische Standards, die explizit gegen die Vereinnahmung des Rundfunks gerichtet sind (Eifert, in Binder/Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 5. Aufl. 2025, MStV, § 26 Rn. 89). Legt man dem die verfassungsgerichtliche Folgerung zugrunde, dass der Mehrwert des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gerade (auch) qualitativer Natur ist (dazu Eifert, ebd., Rn. 37), muss darin eine Pflicht gesehen werden, sich weder vom (deutschen) Staat noch von Dritten (Staaten) beeinflussen zu lassen.

… und seine Folgen

Gleichwohl bedeutet dies noch nicht, dass das ZDF durch seinen Programmauftrag gezwungen wäre, mögliche Folgen US-amerikanischer Sanktionen zu ignorieren. Im Auftrag finden sich nämlich auch gegenläufige Positionen. So verlangen § 5 Abs. 1 S. 2 ZDF-StV sowie § 26 Abs. 1 S. 2 MStV einen „objektiven Überblick über das Weltgeschehen“, den das ZDF nicht zuletzt durch seine Auslandstudios erfüllt. Droht deren Schließung nun möglicherweise bei bestimmten Inhalten, würde dies wiederum die Auftragserfüllung beeinträchtigen. Wenngleich diese Normen nicht darauf ausgehen, gegeneinander zu wirken, spricht doch vieles dafür, dass das ZDF einen weiten Handlungsspielraum hat, wenn es darum geht zu entscheiden, wie es mit möglicherweise drohenden Sanktionen umgeht. Ob es im Sinne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wäre, sich aufgrund einer ohnehin sehr dünnen Faktenbasis durch die – Stand jetzt – nur sehr theoretische Möglichkeit von Sanktionen in der redaktionellen Tätigkeit beeinflussen zu lassen, steht auf einem anderen Blatt.

Fazit: Weg mit den Klauseln!

Insgesamt zeigt sich: Den Klauseln könnte überhaupt nur dann eine Wirkung zukommen, wenn das ZDF mit ihnen tatsächlich Beiträge mit bzw. über sanktionierte Personen verhindern wollte. Auch wenn aus dem Programmauftrag nach derzeitiger Lage keine Pflicht abgeleitet werden kann, mögliche Sanktionen zu ignorieren, hat ZDF-Intendant Himmler hinreichend verdeutlicht, dass sich das ZDF von der US-Regierung nicht vorschreiben lassen kann und will, mit wem bzw. über wen Inhalte produziert werden. Damit fällt die entlastende Wirkung der Klauseln ohnehin aus. Sollte das ZDF tatsächlich wegen Inhalten mit bzw. über sanktionierte Personen ins Visier der US-Behörden geraten, werden die Mitwirkendenverträge die Entscheidung der US-Politik kaum beeinflussen. Im Ergebnis bringen sie also, soweit sie verwendet werden, nur unerwünschte „chilling effects“ mit sich und sollten deshalb gestrichen werden.

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The new Directive (EU) 2026/1021, adopted on 29 April 2026, is the most ambitious expression to date of the EU’s anti-corruption architecture: unified definitions, minimum penalties and harmonised offences. Notably, the Directive declares that elected representatives stand under the same anti-corruption standard as civil servants. In substance, however, that promise fails twice. First, the Directive only enables, but does not require, this change. Secondly, the adopted harmonised definition of the “influence offence” fails to capture wrongdoing such as Germany’s mask-contract scandal (“Maskenaffäre”), where the members of parliament monetised mandate-derived political access outside formal parliamentary proceedings – and were acquitted. The reason lies in a structural feature of German law that this article calls dualism: corruption by elected representatives and corruption by civil servants are governed by two separate sets of rules, and the rules for elected representatives are markedly narrower. That weakness, however, is also Germany’s opening. Nothing prevents transposition beyond the minimum, and the June 2028 transposition deadline may serve as the first real occasion since the Federal Court of Justice’s 2022 judgment to close the gap that the most recent reform merely redecorated: to this day, a member of parliament who is paid for exploiting the access and influence the mandate confers – outside parliament’s formal proceedings – remains largely beyond the reach of German criminal law.

The Gap the Directive Inherits

In the “Maskenaffäre”, two members of parliament received nearly two million euros for helping to arrange government mask-procurement contracts during the COVID-19 pandemic and were acquitted. Section 108e of the German Criminal Code (StGB), the special offence criminalising bribery involving elected representatives, as the Federal Court of Justice convincingly held (BGHSt 67, 107 = NJW 2022, 2856), covers only conduct “in the exercise of the mandate”: activity within parliamentary chambers, committees, or faction proceedings. Extra-parliamentary dealings fell outside of it. The Court expressly identified the gap and called for legislative action. Since then, the gap can no longer be closed by interpretation, only by legislation.

In an August 2023 expert opinion, one of us proposed a broader solution: section 108e StGB should cover conduct “in connection with the exercise of the mandate”, not only conduct “in the exercise” of it. That formula would have reached the mask-contract conduct without criminalising the content of parliamentary decision-making. Article 38(1), second sentence, of the Basic Law protects the free mandate against instructions and against judicial review of political positions; it does not protect the commercialisation of a mandate-derived position for private benefit.

The legislature did not follow this path. It enacted section 108f StGB, a new offence of inadmissible representation of interests, but in a form that reproduced the gap it was meant to fill. The central objection raised before the Bundestag’s Legal Affairs Committee in March 2024 was that the new provision remained stuck between two concepts: section 108e StGB covers only formal parliamentary activity, while section 108f StGB was designed to cover activity outside the mandate. This left a grey zone for conduct that is mandate-related but not part of formal parliamentary activity – precisely the “Maskenaffäre” constellation. Together with its restriction to pecuniary advantages and its incomplete coverage of advisory activities, section 108f StGB risked leaving that conduct outside criminal liability once again. The gap was not closed. Rather, it was redecorated.

The First Limit: Article 3 and the Permission to Diverge

The first limit is structural and follows from primary law: Article 83(1) TFEU authorises the EU to lay down minimum rules, not full harmonisation. Member States may go further, but the Directive cannot force them to. This matters particularly for Germany’s dualism, which channels the corruption of elected representatives into the special offences of sections 108e and 108f StGB rather than the general bribery offences for public officials in sections 331 et seq. StGB.

Against this background, Article 3 of the new Directive (EU) 2026/1021 defines bribery as the receipt of an unjustified advantage of any kind for an act in the exercise of official duties. Article 2(4) extends the concept of public official to persons holding legislative office. Read together, the provisions appear to demand genuine equivalence between elected representatives and civil servants. But Article 2(4) qualifies this equivalence with the words “in accordance with national law”, and Recital 30 requires account to be taken of the freedom of the mandate. What Article 3 appears to promise as equivalence, Article 2(4) and Recital 30 take back as room for mandate-sensitive implementation.

This does not mean that Article 3 is irrelevant. It points to narrower elements of German law. Section 108e StGB still contains the restrictive “on behalf of or on instruction” requirement, and section 108f StGB is limited to pecuniary advantages, although the Directive speaks of unjustified advantages of any kind. Depending on how section 108f StGB is classified for the Directive’s penalty rules, its maximum penalty may also require reconsideration. There are real implementation questions, but they are specific ones. The final text is also more sensitive to the free mandate than the Commission’s 2023 proposal. It does not require an unjustified advantage, expressly takes account of immunities and the freedom of the mandate, and leaves room for constitutional principles. It exerts pressure without imposing a system change. The decisive question is therefore not settled in Brussels but in Berlin.

The Second Limit: Article 6 and the Misidentified Wrong

Article 6 of the new Directive (EU) 2026/1021 creates a different kind of pressure. It criminalises classic trading in influence: the promise or receipt of an unjustified advantage in exchange for exercising undue influence over a public official in order to obtain an unjustified advantage from that official. German law does not yet contain a general offence that maps neatly onto this triadic model. Section 108e StGB concerns benefits given to the elected representative for mandate-related conduct; section 108f StGB concerns the representative’s own inadmissible representation of interests. Neither provision is designed for the intermediary model of Article 6. Article 6 creates a genuine transposition task. But it should not be mistaken for the answer to the “Maskenaffäre”. At first glance, it looks close to that scenario: a parliamentarian leveraging political influence for private gain. Structurally, however, it addresses something different. The Commission’s 2023 proposal already contained a comparable influence offence, then in Article 10. In an expert analysis of that draft, one of us rejected its potential to address cases such as the “Maskenaffäre”. The objection was not that influence trading is irrelevant, but that the recipient side was framed as a general offence: anyone can be an influence broker. That misses the specific wrong of corruption involving elected representatives, which lies not simply in selling influence, but in commercialising a factual position of power acquired through the mandate itself.

El-Ghazi, Wegner and Zimmermann reached the same conclusion from a different angle. They characterised the three-person architecture – payer, influence broker, public official – as alien to the German corruption framework (wistra 2023, 353, 358, ZRP 2023, 211, 214). More importantly, they showed that the “Maskenaffäre” would not have fallen within it: the purchase of overpriced masks did not constitute an “unjustified advantage” obtained from a public official, because the procurement contracts were not unlawful.

The Directive preserved the triadic architecture. Germany must transpose it, but need not do so only as a general offence. It could pair a trading-in-influence offence with a status-based provision for elected representatives, attaching to the use of mandate-derived access or influence for private gain. That would exceed the Directive’s minimum requirements and create a provision that genuinely reaches the mask-contract wrong. In essence: the draft section 108g StGB-E – a proposed status-based offence for elected representatives – given European imprimatur.

Is there really no alternative to dualism?

German dualism rests on a familiar argument. Public officials act within legally defined duties and are bound by legality, neutrality and objectivity. Elected representatives exercise a free mandate: they are not bound by instructions, are accountable primarily through democratic politics, and may legitimately represent particular political or social interests. Offences built around the breach or sale of official duties cannot simply be transferred to elected representatives, because their mandate has no comparable catalogue of official duties and criminal liability must not become judicial review of political choices. Conversely, simply absorbing section 108e StGB into sections 331 et seq. StGB would flatten the distinct wrong of parliamentary corruption: bribery of elected representatives protects the integrity of democratic representation and is a felony, whereas the corresponding bribery offences for public officials (sections 332 and 334 StGB) are misdemeanours.

These objections address mechanical equivalence, not monism as such. Inclusion is not assimilation. A monistic framework remains conceivable if it differentiates internally and applies a mandate-sensitive standard to elected representatives rather than subjecting them to rules designed for civil servants. Comparative law supports this. France and Austria follow monistic approaches, although the freedom of the parliamentary mandate is constitutionally protected there as well. At the same time, the Directive’s legislative history revealed how little is known in Europe about how different models work in practice. An ongoing comparative research project at the European University Viadrina addresses this gap: experts from sixteen legal systems analyse how their jurisdictions regulate corruption involving elected representatives and reconcile anti-corruption law with the constitutional status of the mandate. German dualism is therefore not constitutionally self-evident. It is legal policy – and legal policy can be revisited.

Germany’s Choice

Germany’s choice follows from the preceding analysis. The Directive neither leaves Germany free to do nothing nor compels it to abandon dualism. It creates specific but real implementation duties: Germany will need a genuine trading-in-influence offence; it may have to adjust the benefit concept in section 108f StGB; it should reconsider the “on behalf of or on instruction” requirement in section 108e StGB; and, depending on the classification of section 108f StGB under the Directive’s penalty rules, it will have to revisit that provision’s sentencing range. But none of this answers the core question of this article. The Directive creates legal pressure; it does not decide whether Germany uses it merely for technical compliance or to close the mandate-specific gap exposed by the “Maskenaffäre”.

Three paths are open: First, technical compliance: Germany introduces a general trading-in-influence offence and makes the necessary adjustments to sections 108e and 108f StGB, but leaves the architecture of elected-representative corruption essentially untouched. This may satisfy Article 2(4) and Recital 30, but it would not close the ”Maskenaffäre” gap.

Second, reform within dualism: Germany preserves the separate track for elected representatives but broadens it, for example by adopting a “connection with the mandate” standard and by implementing Article 6 in a way that also captures mandate-derived access or influence for private gain.

Third, differentiated monism: Germany uses transposition to reconsider the separation itself and develops a single framework for public corruption, internally differentiated to protect the free mandate and to reflect the distinct wrong of elected-representative corruption.

The history of German law in this field – systematic minimalism in 2014 with section 108e StGB, and again in 2024 with section 108f StGB – offers little cause for optimism. Yet at a time when trust in democratic institutions is under strain, a third round of minimalism would be more than a technical disappointment. The Directive makes genuine reform possible. It does not make it inevitable. Germany can patch the existing system, or it can finally address the zone where elected-representative corruption thrives: the commercialisation of political access by those whose own conduct the reform would govern.

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