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In May 2026, Scottish voters once again returned the Scottish National Party (SNP) to power for the fifth successive Scottish Parliamentary election. The pro-independence SNP will bring up twenty years in government at Edinburgh next year, a remarkable achievement both for an administration that is so long in the tooth, and for one that has been rocked by major scandals in recent times. With the SNP promising another independence referendum but not having a legal mechanism to provide one, and polling on that issue still sat at about 50-50, the Scottish political Groundhog Day looks set to continue.

Beneath the stasis, however, there is movement in Scottish constitutional politics. This short post argues that there is more taking place than meets the eye, and that potentially significant changes are emerging under the twin continuities of SNP success and the never-ending independence question.

Changes in the Constitutional Parameters

The first changes are in the parameters of constitutional politics since the last Scottish election in 2021. The Scottish Parliament, established in 1999, is a devolved parliament within the broader British Constitution, which is premised on British parliamentary sovereignty. Since the establishment of the Scottish Parliament, there has been ambiguity over whether legislation to hold an independence referendum would be within its legal competences. The 2014 referendum took place through a Section 30 Order, following success of the SNP in the 2011 Scottish election and the agreement of the British Government. This effectively granted the Scottish Parliament the authority to legislate for the referendum temporarily, leaving the question of the Scottish Parliament’s own powers open. Due to the 2022 UK Supreme Court ruling, it has now been clarified that holding an independence referendum is outwith the competences of the Scottish Parliament, and that any Scottish Parliamentary legislation to that effect without a Section 30 Order would be void. This was reflected in the 2026 manifesto of the SNP, who stated that a vote for the SNP is a vote for a referendum “on the 2011 precedent’’. The legal reality that the Scottish Parliament cannot unilaterally hold a vote and, in order for there to be any referendum, the British Government must be persuaded.

Other constitutional movements since the last election have exposed the fragility of devolution to Scotland. This has included UKSC rulings that took a broad reading on the limits of the Scottish Parliament’s legislative competences in late 2021, and the ongoing effects of British Parliamentary legislation which cuts across devolved powers, producing a chilling effect on the ability of the Scottish Parliament to make different policy choices from London in practice. Around this, the Sewel Convention, which is meant to regulate the British Parliament’s supremacy and afford protection to areas of devolved power, broke down during and beyond the Brexit years. Paradoxically, the fragility of devolution sits alongside the fact that the Scottish Parliament’s powers are now broader than ever, as new powers have come online since 2021. However, the foundation of the settlement has been exposed as weak and unentrenched, and must sit alongside the ultimate, unrestricted sovereignty of the British Parliament. The SNP manifesto, unsurprisingly, reflected this by repeatedly highlighting the “strictures” of devolution.

Next, since the last election, there is a new British Government in power in London. The post-Brexit period was characterised by the deeply fractious relationship between Edinburgh and London, leading to many of the disputes that have resettled the constitution back towards British parliamentary sovereignty. The Labour Party replaced the Conservatives following 2024 UK General Election on a promise to “reset” relations with devolved governments and to strengthen the Sewel Convention. In the years since, however, the picture on this has been somewhat mixed, and thaw in relations between the governments has not been particularly noticeable. Keir Starmer was also revealed to have said that he did not want to be ‘‘overly deferential” to devolved governments in a press leak earlier this year. Strikingly, the 2026 Scottish Labour election materials did not feature Starmer at all, and made little attempt to capitalise on their position as the party in power in London.

Pushed to the Extreme Options

A second point of transition at this election was the discourse on Scotland’s constitutional position. The raison d’etre of the SNP is Scottish independence and that was unchanged, but discussion towards the future of Scottish devolution within the UK shifted. Going into the election, the rise of the anti-immigration Reform party was the headline issues. Reform are unionist and hostile towards devolution, with their manifesto promising to trim the number of Members of the Scottish Parliament and to review the parliament’s powers every five years. This marks the return of anti-devolution sentiment to the Scottish political landscape. The Conservatives had opposed devolution prior to 1999, but began switching course as the Scottish Parliament was founded. Reform’s 17 seats in Holyrood, therefore, means that the small but persistent minority of Scots who are anti-devolution are firmly back in the conversation.

Beyond the return of devolution-scepticism, the issue of further devolution to Scotland receded at this election. For example, Scottish Labour promised borrowing powers and employment rights in 2021. In 2026, this is not mentioned, and their manifesto was instead about making existing powers “work’’ as opposed to seeking any new powers. This is actually the position that the Conservates have transition to since 1999, and, as the pro-federal Scottish Liberal Democrats also made no commitments to further devolution, meant that new powers are now entirely off the agenda from the mainstream unionist parties. This focus on domestic issues over constitutional ones was likely an attempt to capitalise on the SNP Government’s various scandals over recent times. Only promoting the status quo is still striking, however, and means that the only proposals for changes to the Scottish Parliament’s powers came from the parties at the extreme positions: reduced devolution, or full independence. Compounding this, the only parties to make a tangible reference to devolving more powers within the UK were the SNP, who called for the still un-devolved area of employment law to come under Edinburgh’s control, and the Scottish Green Party, who are also pro-independence.

Local Devolution and a Regional Breakthrough

The third major shift in this election was the new focus on Scotland’s internal power structures. While the mainstream unionist parties were silent on further devolution to Scotland, there was a notable attention paid to devolution within Scotland in their manifestos. Scottish Labour, for example, promised to “push power out of Holyrood”. This is actually a view shared with Reform, the Conservatives, the Liberal Democrats and the Scottish Greens, who similarly railed against the centralisation of powers in Edinburgh. The SNP were most muted on the issue, making more general commitments towards community empowerment rather than the clear devolution of power within Scotland.

One result from the election stands out and suggests that the appetite for decentralisation does exist. Hannah Mary Goodlad convincingly won the Shetland constituency to become the islands’ first SNP representative. While she ran an outstanding local campaign, the result is still striking in the context of Shetland history and identity. The far-north archipelago has been continuously represented by the Liberal Democrats in the Scottish Parliament since 1999 (and since 1950 in the British Parliament). Moreover, Shetland has its own autonomy question and a traditional discomfort with Scottish identity. Goodlad is herself the daughter of the former candidate of the Orkney and Shetland Movement, who ran in 1987 UK General Election on a platform of Shetland autonomy.

Crucially, Goodlad published her own local manifesto, which included commitments for increased local power along with proposals such as recognising the local dialect, Shaetlan, as an official language at the next census, and noted that “Shetland is different to the rest of Scotland, geographically, culturally, heritage, everything”. Here, the SNP was able to break new ground in the most hostile of areas, but had to be accommodating of diverse identity and subsidiarity against their centralising instinct. In addition, Goodlad’s local manifesto sidestepped the issue of independence entirely.

Conclusion

In the immediate aftermath of the election, the reconvened Scottish Parliament passed a motion to seek a Section 30 Order. On the back of this, returned First Minister John Swinney pledged to meet with Keir Starmer to discuss the issue of a second referendum. In the weeks since, however, a war of words broke out over whether this will actually be discussed at the meeting, with UK Government sources reaffirming their opposition to a second referendum. Former Prime Minister Theresa May’s 2017 response of “now is not the time” seems set to continue as the UK Government’s approach towards the entire issue of Scottish independence.

The argument made in this post is not that 2026 is a transformational period for the Scottish constitution. Rather, the argument is that subtle alterations are taking place, which may have long-term bearings for the conversation on Scotland’s constitutional future. With Starmer on the way out, his successor has placed devolution at the centre of his pitch for power. However, it is a model of devolution that is centred on regions and not nations, downplaying the role of the Scottish Government and Parliament. A second Scottish independence referendum has also been decisively ruled out. How this tangles with a returned SNP administration, and the strands of Scottish constitutional politics identified in this post, remains to be seen.

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On 29 June 2026, the European Parliament’s Constitutional Affairs (AFCO) rapporteur Charlie Weimers (ECR) published a draft report, to be presented at a public hearing on July 15, on “The Institutional Framework of the European Union and its Interaction with National Authorities in the Application of Union Law, with Particular Reference to Article 19 TEU”.

At first glance, the document reads as a technical set of déjà-vu recommendations on how the Court of Justice and national courts could better interact through improved transparency. Most of its individual proposals have long been subjects of academic discussion, from how to improve the Court’s procedural transparency (e.g. case-allocation criteria, rapporteur choice, judicial formation) to the formulation of substantive concerns (e.g. greater clarity on interpretative methods, the absence of dissenting opinions, more frequent reliance on Advocates General). Yet behind calls for a “more transparent and objective Court of Justice” lies a long list of direct, including ad personam, sometimes random, critiques of how the EU interprets, organises and exercises its mandate (down to French as the exclusive language for internal deliberation). More consequentially, the report’s political preferences reach beyond the Court’s daily operation into its constitutional role in guaranteeing national judicial independence, making this, set against the current political climate, the Parliament’s most comprehensive attempt in recent years to redefine the constitutional conditions of the Court’s judicial function.

This post argues that, taken together, these proposals would upset the constitutional balance governing judicial independence by compromising the Court’s ability to review and sanction instances of illegally appointed judges or captured courts, while promoting, beneath the vocabulary of transparency and accountability, a specific model of constitutional adjudication, that of a single national constitutional court: Germany’s Bundesverfassungsgericht.

The Court is not without responsibility here: its longstanding resistance to internal transparency reforms, documented elsewhere over the past decade, has furnished the opening this report now exploits. The Court’s failure to institutionalise greater openness in its judicial governance and the more recent embrace of an interpretation style hinting to longer, more argumentative reasoning (most lately e.g. here and here), left it exposed to a broader political project seeking to redefine the constitutional limits of judicial independence within the Union.

What the Report Says (And How)

The European Parliament has traditionally positioned itself as a champion of the Court’s role in upholding the rule of law and safeguarding judicial independence within the Union. It triggered the Article 7(1) TEU procedure against Hungary in 2018, and, as co-defendant alongside the Council, successfully defended the rule-of-law conditionality mechanism in Luxembourg against Hungary and Poland’s annulment actions. It even sued the Commission itself for failing to apply that mechanism against Hungary (later withdrawn once the Commission acted), while its Civil Liberties (LIBE) Committee kept sustained pressure on the Commission through recurring reports and resolutions on judicial independence in Poland and Hungary. The Parliament even endorsed the CJEU’s most ambitious reform – doubling the number of its members at the General Court – as demanded by the Court despite limited evidence justifying it. When measured against that track record, this draft report marks an abrupt reversal of that sympathetic and supportive stance.

The casus belli for the report’s unusual challenge to the Court is provided by its own case law on judicial independence. Built on Article 19 TEU, this jurisprudence has led the Court to declare itself competent to assess the independence of national judges and courts applying and interpreting EU law, thereby subjecting them to “common standards” of independence. While Recital M concedes that this case law “has contributed to the protection of judicial independence and the rule of law in certain Member States”, it immediately notes that “it has at the same time raised important questions concerning the relationship between Union and Member State competences”. This – according to the report – required “national courts to disregard decisions of constitutional courts” and “questioned the ability of certain national judicial bodies to participate in the preliminary ruling procedure and developed the principle of non-regression…” (Recital N). No matter that the Court itself found in its Grand Chamber judgment of 18 December 2025 that Poland’s Constitutional Tribunal no longer meets the requirements of an independent and impartial tribunal established by law, owing to serious irregularities in the appointment of three of its members and its President in 2015 and 2016.

To confine or bar further development of this case law, the report argues that a Court “exercis[ing] functions of such significance” must meet “particularly high standards of transparency, methodological consistency, procedural legitimacy and institutional accountability” (Recital Q), with “precise doctrinal limits and full respect for the constitutional responsibilities of the Member States” (Recital 9).

Behind that seemingly innocuous call for a “more transparent and objective Court” lies a staunch line of attack built around three points. The first targets internal governance, that is how cases are assigned, judges designated, and formations composed. The report treats the absence of “objective, predetermined and transparent rules” for case allocation (Recital U) as an affront to the “lawful judge” guarantee under Article 47 CFR and Article 6 ECHR, and calls for “a review of the concentration of procedural and organisational powers within the office of the President” (para. 14). The latter is framed as due process, but in fact an unprecedented challenge to the presidency’s authority. Yet the alternative to case-by-case attribution is automaticity, which Article 47 nowhere requires, and which would strip the President’s office of its essential prerogative: weighing cases against criteria like a member’s specialisation, and efficiency considerations. Chamber allocation, moreover, is made not by the President alone but collectively, by the weekly Réunion Générale.

The second point shifts attention from judicial governance (how the Court operates) to judicial reasoning (how it reasons). The report criticises “broad teleological reasoning” (Recital V) and the absence of a “clearly articulated hierarchy of interpretative methods” then advances three demands: dissenting and concurring opinions with published voting results (paras 19-20); an end to dispensing with Advocates General’s opinions in sensitive cases (para. 21); and scrutiny of the Court’s “exclusive use of French” which risks “privileging…particular modes of legal reasoning” (Recital Y, para. 22). Taken together, these risk stripping the Court of the interpretive discretion its authority rests on: exposing every step of its reasoning to politicisation would produce not a more legitimate Court but a weaker one. Ultimately, this reveals the true aim pursued by this report: not greater judicial transparency, but a different Court altogether, closer to the one Member State tribunal – the German Federal Constitutional Court – than to any other national court.

The third point is by far the most consequential as it reaches the Court’s relationship with national judicial authorities. The report builds its case by citing a list of national pushbacks, from Denmark’s Ajos, Germany’s PSPP, France’s Cohn-Bendit, to Czechia’s Holubec, to which it adds Poland’s K 3/21 (para. 3). Yet the equivalence does not hold: whatever one thinks of their reasoning, the first four were courts, as they met the requirements of an independent and impartial tribunal established by law; the same could not be said of the body behind K 3/21. As anticipated, the ECtHR had already found the Polish Tribunal’s post-2015 composition irregular in Xero Flor v. Poland, and the Grand Chamber has since ruled the body which issued K 3/21 is no court within the meaning of EU law at all. Against this selective reconstruction, the report proposes a “reciprocal constitutional dialogue mechanism” letting national courts submit observations before rulings on constitutional identity or EU competence (para. 23), subordinating the Court’s independence to the prior acquiescence of the very actors it is meant to constrain.

The Court’s Own Hand In This

None of this exonerates the Court. The first line of criticism carries force because it identifies a genuine, self-inflicted deficiency. As I have shown elsewhere, the Court remains subject to institutional openness like any other EU institution: Article 1 TEU requires decisions be taken “as openly as possible” and Article 15(1) TFEU extends that duty to all institutions. Article 15(3) TFEU shields the Court’s proceedings only from the general right of document access, a narrow exemption, not an escape from the broader obligation. A combined reading of Articles 1 and 15 suggests that the Court’s discretion over, inter alia, case allocation, the designation of reporting judges, the constitution of chambers and the practice of dispensing with Advocates General’s opinions can no longer be treated as “cuisine interne” immune from legal scrutiny. The Court could have operationalised this duty through its own Rules of Procedure, publishing objective allocation criteria, and clarifying the line between administrative and judicial functions. It failed to. Had it acted, as required by the post-Lisbon openness obligations, the grievances behind the first line of attack would largely not have arisen; instead they remained open questions, available for a hostile rapporteur to recast as evidence of an unaccountable judiciary.

What’s at Stake

Even as a non-binding resolution, this report would shape the next revision of the Court’s Statute, normalising the idea that Article 19 TEU enforcement against captured judiciaries is “overreach” rather than a legitimate exercise of the Court’s constitutional role. The consequences are threefold: a weakened Article 19 doctrine affords less protection the next time a government threatens the independence of its own judiciary; a reciprocal dialogue mechanism gives courts whose independence is itself disputed a voice that functions as a chilling effect at best, a de facto veto at worst; and it puts in question the ordinary citizen’s guarantee that an independent Court of Justice remains the court of last resort against national violations of EU-conferred rights.

Conclusion

This draft report confirms what I have long feared. The Court’s historic reluctance to open up its own governance, notwithstanding what the post-Lisbon constitutional arrangement requires of it, has left it exposed to an unprecedented political critique of how it delivers justice within the EU. Any of the grey areas of discretion enjoyed by the Court, and/or by its President – from case allocation to the constitution of judicial formations – ought to have been rendered objective and intelligible to external scrutiny long before the Weimers report weaponised that discretion into a “political liability”.

On 15 July, a report that has so far attracted little public attention will gain institutional visibility at a public hearing whose composition deserves scrutiny in its own right. In a debate concerning the legitimacy of the Court’s constitutional authority, in its relation with national courts, AFCO has assembled a panel representing sharply divergent views on Article 19 TEU and the limits of judicial integration. Such plurality may be valuable, but it also raises questions about how Parliament selects experts who have not merely studied this issue but actively steered it.

Given the stakes, both this report and the process accompanying its adoption warrant closer scrutiny from legal academia, civil society, and public opinion alike. AFCO and JURI members committed to an independent judiciary have until the November committee vote to mobilise a counter-resolution (without the need to amend – but directly replace – the Weimers report under Art. 188 RoP). Civil society, legal academia, and the profession should not await that vote to make their position known.

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Es gehört zu den Eigenheiten des Grundgesetzes, dass eine Norm, die seit 1949 niemals angewandt worden ist, die verfassungsrechtliche Diskussion in den vergangenen Jahren stärker beschäftigt hat als zahlreiche Vorschriften, die tagtäglich diskutiert, vollzogen und gerichtlich überprüft werden. Art. 15 GG war über Jahrzehnte ein Verfassungstext ohne Verfassungswirklichkeit. Gerade deshalb konnte sich um die Vorschrift in jüngster Zeit ein ungewöhnlich vielfältiger rechtswissenschaftlicher Diskurs entwickeln. Mangels gesetzgeberischer Ausgestaltung und verfassungsgerichtlicher Konkretisierung wurde Art. 15 GG zum Sehnsuchtsort unterschiedlichster Vorstellungen über die wirtschaftspolitische Offenheit des Grundgesetzes: Für die einen ist die Vergesellschaftung die demokratische Speerspitze einer kollektivistischen Eigentumsordnung, für andere eine bloße Ausnahmevorschrift innerhalb einer durch Art. 14 GG geprägten individualrechtlichen Eigentumsverfassung. Der Streit war deshalb von Anfang an mehr als eine wohnungspolitische Kontroverse. Er betraf die grundsätzliche Frage, welche Gestaltungsräume das Grundgesetz dem demokratischen Gesetzgeber im Bereich der Eigentumsordnung eröffnet.

Der Beschluss der großen Regierungskoalition, die Vergesellschaftung privater Mietwohnungsbestände künftig bundesgesetzlich auszuschließen, beendet diese Debatte nicht. Weder werden sich die dogmatischen Fragen rund um Art. 15 GG dadurch erledigen, noch wird die rechtswissenschaftliche Auseinandersetzung ihren Gegenstand verlieren.

Politisch markiert der Beschluss gleichwohl eine Zäsur. Sollte der angekündigte Gesetzentwurf aus dem Geschäftsbereich des sozialdemokratisch geführten Bundesministeriums für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen tatsächlich so verwirklicht werden, entschiede sich der Bundesgesetzgeber bewusst gegen die Nutzung einer prinzipiell verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsmöglichkeit. Ein solcher bundesgesetzlicher Ausschluss kann verfassungsrechtlich tragfähig ausgestaltet werden, wenn er sich als Teil einer materiellen Gesamtentscheidung über die Eigentumsordnung darstellt.

Die späte Karriere einer ungenutzten Verfassungsnorm

Art. 15 GG nimmt innerhalb der Eigentumsordnung des Grundgesetzes eine Sonderstellung ein. Die Vorschrift steht im Grundrechtsteil, dient aber nicht der Gewährleistung individueller Freiheit. Sie ermächtigt den Gesetzgeber vielmehr, Grund und Boden, Naturschätze sowie Produktionsmittel zum Zwecke der Vergesellschaftung in Gemeineigentum oder andere Formen der Gemeinwirtschaft zu überführen. Die Überführung muss durch Gesetz erfolgen; eine Administrativvergesellschaftung ist nicht vorgesehen. Art. 15 GG bezieht sich dabei nicht auf die Rechtfertigung eines einzelnen Eigentumseingriffs, sondern auf die gesetzliche Ausgestaltung einer neuen Eigentumsordnung einschließlich ihrer kompensatorischen Vorkehrungen.

Dass Art. 15 GG über Jahrzehnte unangewendet geblieben ist, hat seine dogmatische Entwicklung in besonderer Weise geprägt. Anders als in Bereichen, die durch eine gefestigte Rechtsprechung oder langjährige Verwaltungspraxis strukturiert werden, fehlten hier nahezu sämtliche dogmatischen Bezugspunkte, die der verfassungsrechtlichen Diskussion üblicherweise als Leitbild dienen: Es existierte weder eine gesetzgeberische Konkretisierung noch eine Leitentscheidung des Bundesverfassungsgerichts, an der sich die Auslegung hätte ausrichten können. Die Folge war ein bemerkenswert offener rechtswissenschaftlicher Diskurs. Wer Art. 15 GG als Ausdruck wirtschaftspolitischer Offenheit verstand, konnte dies postulieren. Wer aus der Einbettung der Vorschrift in den Grundrechtsteil eine besonders enge Bindung an Eigentumsgarantie und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ableitete, konnte sich zudem auf die Systematik und Entstehungsgeschichte stützen. Gerade die Berliner Diskussion um die Vergesellschaftung großer Wohnungsunternehmen hat gezeigt, welche diskursive Kraft einer verfassungsrechtlichen Norm zukommen kann, deren praktische Anwendung bislang ausgeblieben ist.

Die Offenheit rechtswissenschaftlicher Diskussionen darf allerdings nicht mit politischer Entscheidungsfreiheit verwechselt werden. Die Rechtswissenschaft beschreibt Möglichkeiten und Grenzen der Verfassung, rekonstruiert Argumente und entwickelt dogmatische Maßstäbe. Sie ersetzt indes nicht den demokratischen Gesetzgeber. Art. 15 GG entfaltet keine unmittelbare Rechtswirkung; die Vorschrift weist die Entscheidung über eine Vergesellschaftung vielmehr ausdrücklich dem parlamentarischen Gesetzgebungsprozess zu. Wer ihre Offenheit betont, muss deshalb zugleich akzeptieren, dass der zuständige Gesetzgeber von der verfassungsrechtlichen Ermächtigung Gebrauch machen, aber ebenso entscheiden kann, sie – unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Anforderungen – für bestimmte Sachbereiche nicht zu nutzen. Gerade darin zeigt sich der Unterschied zwischen verfassungsrechtlicher Möglichkeit und demokratischer Entscheidung.

Berlin als verfassungspolitisches Labor

Die Berliner Debatte hat Art. 15 GG aus seinem jahrzehntelangen Schattendasein herausgeführt. Der Volksentscheid vom September 2021 sprach sich für die Vergesellschaftung großer Wohnungsunternehmen mit mehr als 3.000 Wohnungen aus. Zugleich wurde eine Entschädigung unterhalb des Verkehrswerts angestrebt.

Der Senat setzte im März 2022 eine Expertenkommission ein, deren Abschlussbericht vom Juni 2023 mehrheitlich zu dem Ergebnis gelangte, dass eine Vergesellschaftung grundsätzlich verfassungsgemäß ausgestaltet werden könne.¹⁾ Von besonderem rechtswissenschaftlichem Interesse waren allerdings weniger die Mehrheitspositionen als die Sondervoten, die gerade diejenigen Fragen präzisierten, von denen die verfassungsrechtliche Tragfähigkeit eines Vergesellschaftungsgesetzes maßgeblich abhängen würde. Dogmatisch überzeugend rekonstruierten sie den Prüfungsmaßstab des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, die Bemessung der Entschädigung sowie die Bedeutung der Berliner Landesverfassung für landesrechtliche Vergesellschaftungen.

Der Berliner Gesetzgeber entschied sich jüngst nicht für ein konkretes Vergesellschaftungsgesetz, sondern für ein Vergesellschaftungsrahmengesetz, das allgemeine Voraussetzungen künftiger Vergesellschaftungen formuliert, ohne selbst Wohnungsbestände in Gemeineigentum zu überführen.²⁾ Parallel arbeitete die Initiative an einem eigenen Gesetzentwurf für einen Gesetzesvolksentscheid.

Die unbestrittene demokratische Legitimation des Berliner Volksentscheids beantwortet indes noch nicht die bundesstaatliche Kompetenzfrage. Denn der Volksentscheid steht nicht außerhalb der repräsentativen Demokratie, sondern innerhalb der verfassungsrechtlichen Ordnung des Grundgesetzes. Diese kennt im Grundsatz vor dem Hintergrund historischer Erfahrungen vor 1945 aus nachvollziehbaren Gründen keine demokratische Vorrangstellung plebiszitärer gegenüber parlamentarischen Entscheidungen. Vielmehr weist das Grundgesetz dem parlamentarischen Prozess die zentrale demokratische Legitimation zu.

Das Grundgesetz verbindet politische Vielfalt mit rechtlicher Einheit. Es eröffnet den Ländern eigenständige Gestaltungsmöglichkeiten, begrenzt diese jedoch dort, wo bundesgesetzliche Regelungen vorgesehen oder erforderlich sind. Die Kompetenzordnung dient nicht allein der organisatorischen Verteilung staatlicher Aufgaben. Sie strukturiert demokratische Verantwortung selbst.

Die Kompetenzordnung spricht für den Bund

Ausgangspunkt der kompetenzrechtlichen Beurteilung ist Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG. Danach erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung auf die Überführung von Grund und Boden, Naturschätzen und Produktionsmitteln in Gemeineigentum oder andere Formen der Gemeinwirtschaft. Solange der Bund von dieser Kompetenz keinen Gebrauch gemacht hat, verbleibt den Ländern nach Art. 72 Abs. 1 GG grundsätzlich die Befugnis zur Gesetzgebung.

Aus der grundsätzlichen Gesetzgebungsbefugnis der Länder folgt allerdings kein Anspruch auf dauerhafte bundesgesetzliche Untätigkeit. Die konkurrierende Gesetzgebung ist ihrem Regelungsmodell nach gerade auf eine Entscheidung des Bundes angelegt. Entscheidet sich der Bund zu einer abschließenden Regelung, tritt die landesrechtliche Gesetzgebungsbefugnis zurück (so die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, zuletzt im Beschluss zum Berliner Mietendeckel, BVerfGE 157, 223).

Damit ist die verfassungsrechtliche Prüfung eines konkurrierenden Bundesgesetzes allerdings noch nicht abgeschlossen. Für Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG gilt zusätzlich Art. 72 Abs. 2 GG. Danach darf der Bund seine Gesetzgebungskompetenz nur ausüben, wenn die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht.

Die Wahrung der Rechtseinheit verlangt dabei keine vollständige Vereinheitlichung. Sie schließt jedoch aus, dass grundlegende Rahmenbedingungen privater Eigentumsentscheidungen dauerhaft von Land zu Land unterschiedlich ausgestaltet werden. Würde die Entscheidung über Vergesellschaftungen vollständig den Ländern überlassen, könnten unterschiedliche Voraussetzungen, Entschädigungsmaßstäbe und Organisationsformen nebeneinander entstehen. Föderale Vielfalt ist verfassungsrechtlich gewollt. Sie findet ihre Grenze jedoch dort, wo zentrale Elemente der Eigentumsordnung in einem bundesweit verflochtenen Wirtschaftsbereich gefährdet werden.

Daneben ist die Wahrung der Wirtschaftseinheit von Bedeutung: Große Wohnungsunternehmen agieren regelmäßig über Ländergrenzen hinweg. Finanzierung und Unternehmensbewertung erfolgen auf bundesweiten und europäischen Märkten. Unterschiede im Vergesellschaftungsrecht blieben deshalb nicht auf den jeweiligen Landesmarkt beschränkt. Das Grundgesetz eröffnet dem Bund unter diesen Voraussetzungen die Möglichkeit, durch einheitliche Regelungen unterschiedliche landesrechtliche Entwicklungen zu vermeiden. Vorhersehbarkeit rechtlicher Rahmenbedingungen ist dabei kein Sonderinteresse privater Investoren. Sie gehört vielmehr zu den zentralen Voraussetzungen einer Eigentumsordnung, deren Ausgestaltung selbst Gegenstand demokratischer Gesetzgebung ist.³⁾

Die Sperrwirkung des angekündigten Bundesgesetzes

Welche Auswirkungen das angekündigte Bundesgesetz auf landesrechtliche Vergesellschaftungsvorhaben haben wird, lässt sich gegenwärtig noch nicht abschließend beurteilen. Maßgeblich ist nicht die politische Ankündigung, sondern die konkrete gesetzliche Ausgestaltung. Erst der Gesetzentwurf wird erkennen lassen, in welchem Umfang der Bund tatsächlich von seiner Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG Gebrauch machen will und welche Sperrwirkung sich daraus nach Art. 72 Abs. 1 GG ergibt.

Das angekündigte Bundesgesetz wird sich dabei insbesondere an den verfassungsrechtlichen Maßstäben messen lassen müssen, die das BVerfG für die konkurrierende Gesetzgebung und das Phänomen des bewussten Nichtregelns entwickelt hat (BVerfGE 34, 9; 86, 148). Danach ist ein Bundesgesetz unzulässig, das ausschließlich dem Zweck dient, den Landesgesetzgeber von der Gesetzgebung auszuschließen, ohne selbst eine inhaltliche Regelung zu treffen.

Die Gesetzgebungskompetenz des Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG erschöpft sich dabei allerdings nicht in der reinen Alternative zwischen positiver Vergesellschaftung und vollständiger Untätigkeit. Sie umfasst vielmehr auch die gesetzgeberische Entscheidung, die Eigentumsordnung in einem Wirtschaftsbereich wie der Wohnwirtschaft durch den bewussten Ausschluss von Vergesellschaftungen abschließend auszugestalten. Ein solcher Ausschluss kann daher eine verfassungsfeste Sperrwirkung (Art. 72 Abs. 1 GG) entfalten, wenn er nicht als bloßes Verhinderungsgesetz konzipiert ist, sondern sich als Ausdruck einer bewussten, materiell-rechtlichen Gesamtentscheidung darstellt.

Der Regelungsgehalt eines solchen Gesetzes dürfte sich daher nicht auf ein reines Verbot landesrechtlicher Vergesellschaftung beschränken, müsste vielmehr positiv und abschließend festlegen, dass die bundesweite Eigentumsordnung im Wohnungswesen privatwirtschaftlich ausgestaltet bleibt. Zulässig wäre eine solche Festlegung, wenn der Bundesgesetzgeber die betroffene Materie im gesamtstaatlichen Interesse (Art. 72 Abs. 2 GG) inhaltlich vollumfänglich ordnet und das konzeptionelle Absehen von Vergesellschaftungen (insb. als absichtsvolles „beredtes Schweigen“) integraler Bestandteil eines widerspruchsfreien Regelungsgefüges ist. Der Bund müsste insbesondere darlegen, dass der Ausschluss von Vergesellschaftungen ordnungspolitisch notwendig ist, um die Stabilität rechtlicher Erwartungen sowie die Integrität der bundesweiten Eigentums- und Marktstrukturen im Wohnungswesen dauerhaft zu sichern. Da große Wohnungsunternehmen über Ländergrenzen hinweg an überregionalen und europäischen Kapitalmärkten finanziert sind, strahlen lokale Vergesellschaftungsexperimente unweigerlich auf die gesamtstaatliche Wirtschaftseinheit aus. Die im Eigentumsgrundrecht verankerte Vorhersehbarkeit rechtlicher Rahmenbedingungen ist dabei kein Sonderinteresse privater Investoren, sondern die materielle verfassungsrechtliche Bedingung für das Funktionieren dieses Wirtschaftsbereichs. Auf diese Weise könnte ein Verbot landesrechtlicher Vergesellschaftungen von Wohnungsunternehmen als positives, marktsicherndes Steuerungselement in ein gesetzgeberisches Gesamtkonzept des Bundes zur Ausgestaltung der Eigentumsordnung eingebettet werden.

Damit unterschiede sich das Konzept auch von einem Rahmengesetz im Sinne des aufgehobenen Art. 75 GG. Denn ein bundesgesetzlicher Ausschluss landesrechtlicher Vergesellschaftungen setzt keine landesrechtliche Ausfüllung voraus, sondern beansprucht selbst abschließende Geltung. Die Abschaffung der Rahmengesetzgebung durch die Föderalismusreform 2006 steht einem solchen Gesetz daher nicht entgegen.

Das angekündigte Gesetzgebungsvorhaben wird die verfassungsrechtliche Diskussion von der bislang überwiegend abstrakt geführten Kompetenzdebatte auf die Auslegung eines konkreten Bundesgesetzes verlagern. In jedem Fall wird eine „Abschließende Bundesregelung zur Eigentumsordnung“ – ein Gesetz, das den parlamentarischen Entschluss dokumentiert, von einer Verfassungsnorm bewusst keinen Gebrauch zu machen – eine verfassungsrechtlich hochspannende Neuerung darstellen.

Schluss und Ausblick

Der Berliner Diskussion ist zuzuerkennen, dass sie Art. 15 GG in das Zentrum der verfassungsrechtlichen Aufmerksamkeit gerückt hat. Entscheidet sich der Bundesgesetzgeber nun, die Überführung großer privater Wohnungsbestände in Gemeineigentum bundesgesetzlich abschließend zu regeln, trifft er eine politische Entscheidung darüber, dass von der durch die Verfassung eröffneten Möglichkeit in diesem Bereich kein Gebrauch gemacht werden soll. Eine solche Entscheidung bewegt sich innerhalb des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums, den Art. 15 GG gerade voraussetzt.

Die Kritik an einer solchen Entscheidung bleibt möglich und demokratisch legitim. Sie ersetzt jedoch nicht die gesetzgeberische Verantwortung. Das Grundgesetz verpflichtet den Gesetzgeber nicht dazu, sämtliche verfassungsrechtlich eröffneten Handlungsoptionen offenzuhalten. Es überträgt ihm vielmehr die Aufgabe, zwischen ihnen zu wählen. Dass eine bestimmte Möglichkeit nach parlamentarischer Beratung verworfen wird, ist deshalb keine Verkürzung demokratischer Offenheit, sondern Ausdruck demokratischer Gesetzgebung.

Der angekündigte Gesetzentwurf wird nicht sämtliche Fragen abschließend beantworten. Er wird daher die wissenschaftliche Auseinandersetzung über Reichweite und Voraussetzungen von Art. 15 GG nicht beenden. Er enthält vielmehr eine politische Entscheidung darüber, ob die durch Art. 15 GG eröffnete Möglichkeit im Bereich großer privater Mietwohnungsbestände genutzt werden soll. Darin liegt die Aufgabe des demokratischen Gesetzgebers. Art. 15 GG gewährleistet die Offenheit einer verfassungsrechtlichen Option. Er verpflichtet den Gesetzgeber nicht, von ihr Gebrauch zu machen. Vielmehr kann er diese Option bewusst als Teil eines eigentumsrechtlichen Konzepts ausschließen.

Der Beitrag gibt die persönliche Meinung des Autors wieder.

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