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In den vergangenen Wochen hat eine schon mehrere Monate alte Meldung der Süddeutschen Zeitung für Wirbel beim ZDF gesorgt. Ende März hatte Stefan Niggemeier in einem Bericht und einem Kommentar „Mitwirkendenverträge“ des ZDF kritisiert. Im Anhang der Verträge war wohl eine Klausel enthalten, die verlangt, dass alle, die an ZDF-Sendungen beteiligt sind, nicht mit Personen zusammenarbeiten, die auf internationalen Sanktions- oder Terrorlisten stehen. Besonders brisant daran ist, dass dies auch für Sanktionslisten des OFAC gilt, also des US-amerikanischen Office of Foreign Assets Control. Eine Sanktionsliste des OFAC machte Ende des Jahres 2025 Schlagzeilen, weil die Trump-Regierung per Exekutivverordnung mehrere Richter und Ankläger des IStGH auf die Liste setzte. Auf diesen Umstand wurde nun durch einen offenen Brief von Wolfgang Kaleck, Generalsekretär des ECCHR, erneut öffentliches Interesse gelenkt. Wenngleich sich das ZDF tatsächlich in einer Zwickmühle befindet, sollten Klauseln dieser Art nicht verwendet werden. Sie dürften angesichts der Tatsache, dass das ZDF seine inhaltliche Arbeit nicht von US-Sanktionslisten beeinflussen lassen will, nicht geeignet sein, eine eigene Sanktionierung abzuwenden – gleichwohl entfalten sie eine abschreckende Wirkung hinsichtlich der Zusammenarbeit mit sanktionierten Personen.

Klar ist, was unklar ist

Der Vorgang beim ZDF wirft eine Reihe schwer zu beantwortender Fragen auf. Die Faktenlage ist weitgehend ungeklärt, wozu auch das ZDF beigetragen hat. Zunächst hat der öffentlich-rechtliche Sender, wie Kaleck vom ECCHR in seinem Brief betonte, die Presseberichte der SZ unkommentiert gelassen. Nachdem die Thematik nun erneut in den Fokus der Öffentlichkeit rückte, hat sich das ZDF zwar in einer Stellungnahme zum Umgang mit Sanktionen geäußert, dabei aber ausgerechnet den neuralgischen Punkt US-amerikanischer Sanktionen übergangen. Diesen Punkt erwähnte dafür ZDF-Intendant Norbert Himmler, der am Rande einer Fernsehratssitzung erklärte, dass derzeit geprüft werde, ob ein „abgestufte[r] Umgang mit dem Sanktionsregime“ möglich sei. Ohnehin ist etwas unklar, wie genau die Umsetzung von Sanktionsregelungen durch das ZDF erfolgt. Die von Niggemeier erwähnten Klauseln sollen an Talkshow-Gäste versendet worden sein, was in einem offensichtlichen Widerspruch zur ZDF-Stellungnahme steht, die angibt, die Sanktionsumsetzung betreffe nur „geschäftliche Beziehungen, nicht die journalistische Tätigkeit.“ Falsch wird die Stellungnahme dadurch nicht, weil sie sich, wie gesagt, allein auf EU- und UN-Sanktionen bezieht und die US-Listen ausklammert. Da die EU- und UN-Sanktionen die redaktionelle Arbeit nicht betreffen, ist die Einschätzung in der Stellungnahme insoweit zutreffend. Offen bleibt damit aber, ob und inwieweit etwas anderes für US-Sanktionen gilt: Aufgrund deren schwer bestimmbarer Reichweite bestehen zumindest Zweifel, ob nicht doch auch die journalistische Tätigkeit betroffen sein könnte. Dazu stellte Himmler zwar fest, dass der „freie und unabhängige Journalismus des ZDF“ durch Sanktionsumsetzungen nicht betroffen ist. Das passt aber wiederum nicht dazu, dass die Klausel wohl auch an Talkshow-Gäste gesendet wurde. Damit ist primär klar, dass Vieles unklar ist, beginnend beim Sanktionsregime und seinen Auswirkungen.

Unilaterale Sanktionen nach dem IEEPA

Unilaterale Sanktionen stellen ein wichtiges außenpolitisches Mittel zur Reaktion auf weltpolitische Ereignisse dar. Die USA haben in der Vergangenheit Sanktionen gegen eine Reihe von Ländern, Organisationen, Unternehmen und Einzelpersonen weltweit verhängt. Wie unvorhersehbar die Sanktionen sein können, zeigt ein Blick auf die wohl wichtigste Rechtsgrundlage für unilaterale US-Sanktionen im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik. Der International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) von 1977 (50 U.S.C. § 1701 bis § 1707) gibt dem Präsidenten weitreichende Befugnisse zur Bekämpfung von ungewöhnlichen und außerordentlichen Bedrohungen der nationalen Sicherheit, der Außenpolitik oder der Wirtschaft, deren Ursprung ganz oder zu einem wesentlichen Teil außerhalb der USA liegt. Der Präsident muss im Zusammenhang mit der jeweiligen Bedrohung zunächst einen nationalen Notstand erklären, wobei der IEEPA den Bestimmungen des National Emergencies Act (NEA) von 1976 unterliegt. Nach einer solchen Erklärung ist der Präsident insbesondere ermächtigt, Transaktionen zu blockieren und Vermögenswerte einzufrieren. Das Gesetz stand unlängst in der Öffentlichkeit, weil die Trump-Administration es für ihre Zollpolitik einsetzte. Zwar kassierten Gerichte Zölle auf Grundlage des Gesetzes, der Einsatz für Sanktionen ist allerdings durchaus tradiert. Schon in seiner ersten Amtszeit sanktionierte Trump IStGH-Richter auf Grundlage des IEEPA, und auch andere Regierungen nutzten das Gesetz ausgiebig als Sanktionsgrundlage. Inhalt und Reichweite von Sanktionen werden in den USA bislang kaum gerichtlich überprüft, sodass es sich um ein von der jeweiligen Regierung flexibel einsetzbares Instrument handelt.

Warum können Sanktionen Dritte betreffen?

Das wirft die Frage auf, wieso das Sanktionsregime überhaupt zum Problem für Dritte, wie das ZDF, werden könnte. Dies soll am Beispiel der Exekutivverordnung (Executive Order) 14203 zur Verhängung von Sanktionen gegen den IStGH verdeutlicht werden.
Der Rechtsakt verhängt wirtschaftliche Sanktionen insbesondere gegen einzelne Richter*innen des IStGH. Einer benannten Person und ihren Familienangehörigen ist die Einreise in die Vereinigten Staaten untersagt. Ihr gesamtes Vermögen und ihre Vermögensanteile, die sich in den USA befinden oder im Besitz oder unter der Kontrolle von US-Personen stehen, werden gesperrt und dürfen nicht übertragen, ausgezahlt, exportiert, abgezogen oder anderweitig veräußert werden. Darüber hinaus dürfen auch keine Gelder, Güter oder Dienstleistungen durch, an oder zugunsten einer sanktionierten Person bereitgestellt, geliefert oder von ihr entgegengenommen werden. Die Executive Order 14203 hat jedenfalls eine indirekte extraterritoriale Wirkung, da nach ihren Regelungen weitere ausländische Personen auf die Sanktionsliste gesetzt werden können, wenn sie den IStGH in „verbotener Weise“ unterstützen. Dazu bedarf es einer Entscheidung des Secretary of State, der in Absprache mit dem Secretary of the Treasury und dem Attorney General weitere Personen auf die Sanktionsliste setzen kann. Organisationen – auch außerhalb der USA –, die mit Sanktionierten auf eine nach US-Sanktionsrecht unerlaubte Weise interagieren, könnten selbst sanktioniert werden. Damit wird erreicht, dass diese Organisationen selbst die Sanktionen durchsetzen. Für Betroffene sind die Konsequenzen fatal, wie der Fall der slowenischen IStGH-Richterin Beti Hohler zeigt, deren europäisches Bankkonto nur einen Tag nach ihrer Aufnahme in die Sanktionsliste gekündigt wurde. All dies zeigt, dass auch das ZDF wegen bestimmter Kooperationen ins Visier der US-Administration geraten könnte. Dabei ist allerdings unklar, welche Arten und welcher Umfang der Zusammenarbeit nicht erlaubt sind.

Sanktionen gegen Journalismus auf Grundlage des IEEPA?

Die Flexibilität des Sanktionsregimes hilft jedoch nicht darüber hinweg, dass der IEEPA als Rechtsgrundlage Grenzen unterliegt. Der Rechtsakt umfasst keine Befugnis, persönliche Kommunikation (sofern dabei nichts Wertvolles übertragen wird) sowie die Ein- oder Ausfuhr von Informationen oder Informationsmaterialien (vgl. 50 U.S.C. § 1702 (b) (1), (3)) zu regulieren oder zu verbieten. Überdies haben die Vereinigten Staaten selbst angegeben, dass eine Durchsetzung von Sanktionen nicht stattfindet, wenn diese das First Amendment oder das Berman Amendment (50 U.S.C. § 1702 (b) (3)) betreffen. Allerdings sind die genauen Grenzen unklar. Wegen des ausgesprochen weiten Wortlauts der Sanktionsregelungen haben mehrere Personen Klagen gegen die Executive Order erhoben, insbesondere, weil sie sich in ihrer – unter anderem wissenschaftlichen – Tätigkeit beeinträchtigt sehen.

Ob und inwieweit journalistische Berichterstattung und sonstige journalistische Tätigkeiten vor US-Sanktionen geschützt sind, ist damit nicht vollständig geklärt. Zudem kann journalistische Tätigkeit ohnehin eine sanktionsfähige wirtschaftliche Komponente enthalten: Zahlen Medienunternehmen einer sanktionierten Person ein Honorar, schließen mit ihr einen kommerziellen Vertrag oder erbringen ihr andere wirtschaftliche Leistungen, kann dies unter die jeweiligen Sanktionsvorschriften fallen. Problematisch ist dabei der Begriff der „Güter oder Dienstleistungen“ („goods or services“), der so unbestimmt ist, dass seine Anwendung auch bei Bagatellen zumindest nicht ausgeschlossen ist. Schon wenn Talkshow-Gästen Verpflegung bereitgestellt wird, könnte dies als eine solche Leistung begriffen werden. Allerdings sind Sanktionen gegen Medien bislang die Ausnahme geblieben. Zwar wurde gegen staatliche Medien des Iran wegen der Beteiligung an Menschenrechtsverletzungen sowie gegen russische Medien wegen „verdeckten staatlichen Einflussoperationen“ Sanktionen erlassen. Fälle, in denen Medienunternehmen wegen Interviews mit sanktionierten Personen ins Visier der Sanktionen gerieten, sind dagegen bislang nicht bekannt geworden.

Folgen für das ZDF

Damit dürften die US-Sanktionslisten nach der bisherigen Praxis keine Bedeutung für die journalistische Tätigkeit haben. Bei dieser Beschreibung des Ist-Zustands endet aber auch schon die Sicherheit. Ob Medienunternehmen künftig tatsächlich vor Sekundärsanktionen geschützt sind, bedürfte einer Prognose über die politische Entscheidungsfindung der US-Administration. Diese aber scheint in ihren erratischen Zuspitzungen eher dem Tech-Credo „move fast, break things“ als rechtsstaatlichen Standards zu folgen. Würde das ZDF tatsächlich auf einer Sanktionsliste landen, könnte dies verheerende Folgen für den Sender haben. Betroffen wären nicht nur die US-Auslandstudios, sondern die Tätigkeit des Senders insgesamt, da jeder Vertrag mit dem ZDF als wirtschaftliche Zusammenarbeit für den Vertragspartner das Risiko beinhalten würde, selbst sanktioniert zu werden. Das Bedürfnis öffentlicher Rundfunkanstalten, sich vorsorglich vor entsprechenden Folgen zu schützen, ist dementsprechend nur allzu verständlich.

Allerdings bleibt die Frage, ob besagte Klauseln in den Mitwirkendenverträgen dazu überhaupt etwas beitragen können. Was geschieht, wenn das ZDF in den Fokus der US-Regierung gerät, weil es ein Interview mit einer Person führt, die zu einer Organisation Kontakte unterhält, die sanktioniert wurde? Selbst wenn diese interviewte Person mit dem Mitwirkendenvertrag zugesichert hat, sie hätte solche Kontakte nicht, scheint es doch fraglich, ob das ZDF mit diesem Argument einer eigenen Sanktionierung entgehen könnte. Realistisch betrachtet werden Sanktionen gerade als politisches Mittel eingesetzt, sodass ein formaler Einwand, sich eigentlich vertraglich abgesichert zu haben, kaum helfen dürfte. Wirkung könnte die Klausel also nur insoweit entfalten, wie sanktionierte Personen bzw. deren Kontakte sich aufgrund der Vertragsgestaltung zurückziehen. Dies würde dafür sorgen, dass es keine Kooperation gibt, die, unter welchen Gesichtspunkten auch immer, zum Anlass für die Sanktionierung des ZDF genommen werden könnte. Dass eben dieser („chilling“-)Effekt nicht Ziel der Mitwirkendenverträge ist, hat allerdings ZDF-Intendant Himmler deutlich gemacht, entsprechende Fälle sind bisher auch nicht bekannt.

Darf sich das ZDF von US-Sanktionen beeinflussen lassen?

Wie gezeigt, ist nur schwer zu bestimmen, ob US-Sanktionen aufgrund redaktioneller Entscheidungen des ZDF drohen. Von Interesse ist diese Frage aber auch, wenn sie mit umgekehrten Vorzeichen gestellt wird: Darf sich das ZDF überhaupt von (möglichen) Sanktionen der USA in seiner redaktionellen Arbeit beeinflussen lassen? Hierbei ist zunächst hervorzuheben, dass die Politik ausländischer Staaten regelmäßig Einfluss auf die Berichterstattung nimmt. Dies betrifft vor allem die Arbeitsweise von Journalist*innen, die sich in repressiven Diktaturen weit weniger frei bewegen und verhalten können als in freiheitlichen Demokratien. Der möglicherweise von den US-Sanktionen ausgehende Einfluss ist davon aber zu unterscheiden: Hier geht es nicht um die mittelbare Beeinflussung journalistischer Tätigkeit durch Verhaltensregeln oder Repression in einem Drittstaat. Vielmehr können Sanktionsdrohungen bestimmte Inhalte unmittelbar und unabhängig von lokalen Regeln in den USA beeinflussen.

Der Programmauftrag…

Gibt es also Regeln, die es dem ZDF verbieten, sich Sanktionslisten der USA in der redaktionellen Arbeit zu beugen? Auch wenn sich aus der das ZDF berechtigenden abwehrrechtlichen Dimension der Rundfunkfreiheit keine Beschränkung des Handlungsspielraums ergeben, könnten sich diese aus der objektiven Funktion des (öffentlich-rechtlichen) Rundfunks ergeben. Als „dienende Freiheit“ (BVerfG Beschl. v. 6. Oktober 1992 – 1 BvR 1586/89, 1 BvR 487/92, Rn. 70) unterstützt sie die Meinungsfreiheit als für die freiheitliche Ordnung konstituierendes Grundrecht (BVerfG, Urt. v. 15. Januar 1958 – BvR 400/51, Rn. 31). Die verfassungsrechtlich geprägte objektive Funktion der Rundfunkfreiheit wird durch einfache Gesetze ausformuliert. Besonders relevant sind hierbei § 26 Abs. 1 und 2 MStV sowie § 5 Abs. 1 S. 2 ZDF-StV, wobei die nach § 20 Abs. 1 ZDF-StV erlassenen Leitlinien des Fernsehrats Anforderungen an das Programm des ZDF präzisieren. Aus diesem Programmauftrag ergibt sich u. a. die Pflicht des ZDF, die freie individuelle und öffentliche Meinungsbildung zu fördern, vgl. § 26 Abs. 1 S. 1 MStV, § 5 Abs. 1 S. 2 ZDF-StV. Damit wird die „dienende“ Funktion des Rundfunks adressiert, der seinen Auftrag „unabhängig“ (§ 26 Abs. 2 S. 1 MStV) bzw. „objektiv“ (§ 5 Abs. 1 S. 1 ZDF-StV) erfüllen muss. Es handelt sich um klassische journalistische Standards, die explizit gegen die Vereinnahmung des Rundfunks gerichtet sind (Eifert, in Binder/Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 5. Aufl. 2025, MStV, § 26 Rn. 89). Legt man dem die verfassungsgerichtliche Folgerung zugrunde, dass der Mehrwert des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gerade (auch) qualitativer Natur ist (dazu Eifert, ebd., Rn. 37), muss darin eine Pflicht gesehen werden, sich weder vom (deutschen) Staat noch von Dritten (Staaten) beeinflussen zu lassen.

… und seine Folgen

Gleichwohl bedeutet dies noch nicht, dass das ZDF durch seinen Programmauftrag gezwungen wäre, mögliche Folgen US-amerikanischer Sanktionen zu ignorieren. Im Auftrag finden sich nämlich auch gegenläufige Positionen. So verlangen § 5 Abs. 1 S. 2 ZDF-StV sowie § 26 Abs. 1 S. 2 MStV einen „objektiven Überblick über das Weltgeschehen“, den das ZDF nicht zuletzt durch seine Auslandstudios erfüllt. Droht deren Schließung nun möglicherweise bei bestimmten Inhalten, würde dies wiederum die Auftragserfüllung beeinträchtigen. Wenngleich diese Normen nicht darauf ausgehen, gegeneinander zu wirken, spricht doch vieles dafür, dass das ZDF einen weiten Handlungsspielraum hat, wenn es darum geht zu entscheiden, wie es mit möglicherweise drohenden Sanktionen umgeht. Ob es im Sinne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wäre, sich aufgrund einer ohnehin sehr dünnen Faktenbasis durch die – Stand jetzt – nur sehr theoretische Möglichkeit von Sanktionen in der redaktionellen Tätigkeit beeinflussen zu lassen, steht auf einem anderen Blatt.

Fazit: Weg mit den Klauseln!

Insgesamt zeigt sich: Den Klauseln könnte überhaupt nur dann eine Wirkung zukommen, wenn das ZDF mit ihnen tatsächlich Beiträge mit bzw. über sanktionierte Personen verhindern wollte. Auch wenn aus dem Programmauftrag nach derzeitiger Lage keine Pflicht abgeleitet werden kann, mögliche Sanktionen zu ignorieren, hat ZDF-Intendant Himmler hinreichend verdeutlicht, dass sich das ZDF von der US-Regierung nicht vorschreiben lassen kann und will, mit wem bzw. über wen Inhalte produziert werden. Damit fällt die entlastende Wirkung der Klauseln ohnehin aus. Sollte das ZDF tatsächlich wegen Inhalten mit bzw. über sanktionierte Personen ins Visier der US-Behörden geraten, werden die Mitwirkendenverträge die Entscheidung der US-Politik kaum beeinflussen. Im Ergebnis bringen sie also, soweit sie verwendet werden, nur unerwünschte „chilling effects“ mit sich und sollten deshalb gestrichen werden.

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The new Directive (EU) 2026/1021, adopted on 29 April 2026, is the most ambitious expression to date of the EU’s anti-corruption architecture: unified definitions, minimum penalties and harmonised offences. Notably, the Directive declares that elected representatives stand under the same anti-corruption standard as civil servants. In substance, however, that promise fails twice. First, the Directive only enables, but does not require, this change. Secondly, the adopted harmonised definition of the “influence offence” fails to capture wrongdoing such as Germany’s mask-contract scandal (“Maskenaffäre”), where the members of parliament monetised mandate-derived political access outside formal parliamentary proceedings – and were acquitted. The reason lies in a structural feature of German law that this article calls dualism: corruption by elected representatives and corruption by civil servants are governed by two separate sets of rules, and the rules for elected representatives are markedly narrower. That weakness, however, is also Germany’s opening. Nothing prevents transposition beyond the minimum, and the June 2028 transposition deadline may serve as the first real occasion since the Federal Court of Justice’s 2022 judgment to close the gap that the most recent reform merely redecorated: to this day, a member of parliament who is paid for exploiting the access and influence the mandate confers – outside parliament’s formal proceedings – remains largely beyond the reach of German criminal law.

The Gap the Directive Inherits

In the “Maskenaffäre”, two members of parliament received nearly two million euros for helping to arrange government mask-procurement contracts during the COVID-19 pandemic and were acquitted. Section 108e of the German Criminal Code (StGB), the special offence criminalising bribery involving elected representatives, as the Federal Court of Justice convincingly held (BGHSt 67, 107 = NJW 2022, 2856), covers only conduct “in the exercise of the mandate”: activity within parliamentary chambers, committees, or faction proceedings. Extra-parliamentary dealings fell outside of it. The Court expressly identified the gap and called for legislative action. Since then, the gap can no longer be closed by interpretation, only by legislation.

In an August 2023 expert opinion, one of us proposed a broader solution: section 108e StGB should cover conduct “in connection with the exercise of the mandate”, not only conduct “in the exercise” of it. That formula would have reached the mask-contract conduct without criminalising the content of parliamentary decision-making. Article 38(1), second sentence, of the Basic Law protects the free mandate against instructions and against judicial review of political positions; it does not protect the commercialisation of a mandate-derived position for private benefit.

The legislature did not follow this path. It enacted section 108f StGB, a new offence of inadmissible representation of interests, but in a form that reproduced the gap it was meant to fill. The central objection raised before the Bundestag’s Legal Affairs Committee in March 2024 was that the new provision remained stuck between two concepts: section 108e StGB covers only formal parliamentary activity, while section 108f StGB was designed to cover activity outside the mandate. This left a grey zone for conduct that is mandate-related but not part of formal parliamentary activity – precisely the “Maskenaffäre” constellation. Together with its restriction to pecuniary advantages and its incomplete coverage of advisory activities, section 108f StGB risked leaving that conduct outside criminal liability once again. The gap was not closed. Rather, it was redecorated.

The First Limit: Article 3 and the Permission to Diverge

The first limit is structural and follows from primary law: Article 83(1) TFEU authorises the EU to lay down minimum rules, not full harmonisation. Member States may go further, but the Directive cannot force them to. This matters particularly for Germany’s dualism, which channels the corruption of elected representatives into the special offences of sections 108e and 108f StGB rather than the general bribery offences for public officials in sections 331 et seq. StGB.

Against this background, Article 3 of the new Directive (EU) 2026/1021 defines bribery as the receipt of an unjustified advantage of any kind for an act in the exercise of official duties. Article 2(4) extends the concept of public official to persons holding legislative office. Read together, the provisions appear to demand genuine equivalence between elected representatives and civil servants. But Article 2(4) qualifies this equivalence with the words “in accordance with national law”, and Recital 30 requires account to be taken of the freedom of the mandate. What Article 3 appears to promise as equivalence, Article 2(4) and Recital 30 take back as room for mandate-sensitive implementation.

This does not mean that Article 3 is irrelevant. It points to narrower elements of German law. Section 108e StGB still contains the restrictive “on behalf of or on instruction” requirement, and section 108f StGB is limited to pecuniary advantages, although the Directive speaks of unjustified advantages of any kind. Depending on how section 108f StGB is classified for the Directive’s penalty rules, its maximum penalty may also require reconsideration. There are real implementation questions, but they are specific ones. The final text is also more sensitive to the free mandate than the Commission’s 2023 proposal. It does not require an unjustified advantage, expressly takes account of immunities and the freedom of the mandate, and leaves room for constitutional principles. It exerts pressure without imposing a system change. The decisive question is therefore not settled in Brussels but in Berlin.

The Second Limit: Article 6 and the Misidentified Wrong

Article 6 of the new Directive (EU) 2026/1021 creates a different kind of pressure. It criminalises classic trading in influence: the promise or receipt of an unjustified advantage in exchange for exercising undue influence over a public official in order to obtain an unjustified advantage from that official. German law does not yet contain a general offence that maps neatly onto this triadic model. Section 108e StGB concerns benefits given to the elected representative for mandate-related conduct; section 108f StGB concerns the representative’s own inadmissible representation of interests. Neither provision is designed for the intermediary model of Article 6. Article 6 creates a genuine transposition task. But it should not be mistaken for the answer to the “Maskenaffäre”. At first glance, it looks close to that scenario: a parliamentarian leveraging political influence for private gain. Structurally, however, it addresses something different. The Commission’s 2023 proposal already contained a comparable influence offence, then in Article 10. In an expert analysis of that draft, one of us rejected its potential to address cases such as the “Maskenaffäre”. The objection was not that influence trading is irrelevant, but that the recipient side was framed as a general offence: anyone can be an influence broker. That misses the specific wrong of corruption involving elected representatives, which lies not simply in selling influence, but in commercialising a factual position of power acquired through the mandate itself.

El-Ghazi, Wegner and Zimmermann reached the same conclusion from a different angle. They characterised the three-person architecture – payer, influence broker, public official – as alien to the German corruption framework (wistra 2023, 353, 358, ZRP 2023, 211, 214). More importantly, they showed that the “Maskenaffäre” would not have fallen within it: the purchase of overpriced masks did not constitute an “unjustified advantage” obtained from a public official, because the procurement contracts were not unlawful.

The Directive preserved the triadic architecture. Germany must transpose it, but need not do so only as a general offence. It could pair a trading-in-influence offence with a status-based provision for elected representatives, attaching to the use of mandate-derived access or influence for private gain. That would exceed the Directive’s minimum requirements and create a provision that genuinely reaches the mask-contract wrong. In essence: the draft section 108g StGB-E – a proposed status-based offence for elected representatives – given European imprimatur.

Is there really no alternative to dualism?

German dualism rests on a familiar argument. Public officials act within legally defined duties and are bound by legality, neutrality and objectivity. Elected representatives exercise a free mandate: they are not bound by instructions, are accountable primarily through democratic politics, and may legitimately represent particular political or social interests. Offences built around the breach or sale of official duties cannot simply be transferred to elected representatives, because their mandate has no comparable catalogue of official duties and criminal liability must not become judicial review of political choices. Conversely, simply absorbing section 108e StGB into sections 331 et seq. StGB would flatten the distinct wrong of parliamentary corruption: bribery of elected representatives protects the integrity of democratic representation and is a felony, whereas the corresponding bribery offences for public officials (sections 332 and 334 StGB) are misdemeanours.

These objections address mechanical equivalence, not monism as such. Inclusion is not assimilation. A monistic framework remains conceivable if it differentiates internally and applies a mandate-sensitive standard to elected representatives rather than subjecting them to rules designed for civil servants. Comparative law supports this. France and Austria follow monistic approaches, although the freedom of the parliamentary mandate is constitutionally protected there as well. At the same time, the Directive’s legislative history revealed how little is known in Europe about how different models work in practice. An ongoing comparative research project at the European University Viadrina addresses this gap: experts from sixteen legal systems analyse how their jurisdictions regulate corruption involving elected representatives and reconcile anti-corruption law with the constitutional status of the mandate. German dualism is therefore not constitutionally self-evident. It is legal policy – and legal policy can be revisited.

Germany’s Choice

Germany’s choice follows from the preceding analysis. The Directive neither leaves Germany free to do nothing nor compels it to abandon dualism. It creates specific but real implementation duties: Germany will need a genuine trading-in-influence offence; it may have to adjust the benefit concept in section 108f StGB; it should reconsider the “on behalf of or on instruction” requirement in section 108e StGB; and, depending on the classification of section 108f StGB under the Directive’s penalty rules, it will have to revisit that provision’s sentencing range. But none of this answers the core question of this article. The Directive creates legal pressure; it does not decide whether Germany uses it merely for technical compliance or to close the mandate-specific gap exposed by the “Maskenaffäre”.

Three paths are open: First, technical compliance: Germany introduces a general trading-in-influence offence and makes the necessary adjustments to sections 108e and 108f StGB, but leaves the architecture of elected-representative corruption essentially untouched. This may satisfy Article 2(4) and Recital 30, but it would not close the ”Maskenaffäre” gap.

Second, reform within dualism: Germany preserves the separate track for elected representatives but broadens it, for example by adopting a “connection with the mandate” standard and by implementing Article 6 in a way that also captures mandate-derived access or influence for private gain.

Third, differentiated monism: Germany uses transposition to reconsider the separation itself and develops a single framework for public corruption, internally differentiated to protect the free mandate and to reflect the distinct wrong of elected-representative corruption.

The history of German law in this field – systematic minimalism in 2014 with section 108e StGB, and again in 2024 with section 108f StGB – offers little cause for optimism. Yet at a time when trust in democratic institutions is under strain, a third round of minimalism would be more than a technical disappointment. The Directive makes genuine reform possible. It does not make it inevitable. Germany can patch the existing system, or it can finally address the zone where elected-representative corruption thrives: the commercialisation of political access by those whose own conduct the reform would govern.

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Am 9. Juli 2026, einen Tag bevor der Bundestag das Gebäudemodernisierungsgesetz in zweiter und dritter Lesung beraten sollte, hat der Zweite Senat des BVerfG die Anträge zweier Abgeordneter und der Linksfraktion auf Feststellung einer Verletzung ihrer organschaftlichen Informationsrechte einstimmig verworfen (2 BvE 3/26). Zum inhaltlichen Vorwurf, die Bundesregierung habe Abgeordneten und Fraktionen zentrale Informationen über die Klimawirkung und die Umsetzbarkeit des Gesetzes vorenthalten, äußert sich das BVerfG nicht. Die Anträge scheitern am Rechtsschutzbedürfnis. In diesem Zuge schärft der Senat die sogenannte Konfrontationsobliegenheit: Es reicht nicht aus, dass Abgeordnete und Fraktionen im parlamentarischen Prozess das Vorgehen als verfassungswidrig kritisieren. Sie müssen auch spezifisch erklären, welche organschaftlichen Rechte aus ihrer Sicht verletzt seien. Das BVerfG überfrachtet damit den politischen Prozess mit einer Anforderung aus dem Gerichtssaal – die nicht in den Bundestag gehört.

Streit um Begründungspflichten im Gesetzgebungsverfahren

Anlass der Entscheidung war einmal mehr der Streit um die Reduktion des Energieverbrauchs im Gebäudesektor: Mit dem Gebäudemodernisierungsgesetz wollte die Bundesregierung das bis jetzt geltende Gebäudeenergiegesetz ersetzen. Diese Reform hat der Bundestag am 10. Juli 2026 dann auch beschlossen. An die Stelle der 65-Prozent-Vorgabe für erneuerbare Energien beim Heizungstausch tritt die sogenannte Bio-Treppe. Das Vorhaben war im Vorfeld des Beschlusses politisch hochkontrovers: Kritik wurde aus ökologischer Perspektive laut (beispielhaft hier), aber eben auch aus Reihen des Parlaments mit Bezug auf den Gesetzgebungsprozess. In diesem blieb aus Sicht der späteren Antragsteller unter anderem offen, was der Konzeptwechsel für die Einhaltung der Klimaziele bedeute und damit auch, ob das Gesetz mit den klimaverfassungsrechtlichen Vorgaben aus Karlsruhe übereinstimme (zu dieser Diskussion etwa hier). Die Bundesregierung antwortete auf mehrfache schriftliche und mündliche Nachfragen zu einzelnen Details des Gesetzgebungsvorhabens zurückhaltend; die Treibhausgaswirkung lasse sich erst abschätzen, wenn die gesetzlichen Regelungen konkretisiert würden (Rn. 8). Dies genügte den Antragstellenden nicht: Sie verlangten eine ausführlichere Begründung im parlamentarischen Prozess. In der ersten Lesung nannte eine Antragstellerin den Entwurf verfassungswidrig, verwies auf eine Begründungspflicht und kündigte an, alle rechtlichen und parlamentarischen Mittel zu nutzen, um das Gesetz zu stoppen (Rn. 11). In der Ausschussanhörung hieß es, „Klageoptionen“ würden geprüft (Rn. 14). Anfang Juli leiteten die Antragstellenden dann das Organstreitverfahren ein, verbunden mit dem Eilantrag, die zweite und dritte Lesung des Gesetzes zu verschieben.

Die Antragstellenden zielten durch den Eilantrag nach § 32 BVerfGG auf den gleichen Clou ab, der im Jahr 2023 dem Unionsabgeordneten Thomas Heilmann gelungen war: Hier hatte der Zweite Senat eine einstweilige Anordnung erlassen, mit der er verhinderte, dass die zweite und dritte Lesung zum damaligen Gesetzesentwurf des Gebäudeenergiegesetzes durchgeführt werden konnte. Der Opposition hätten hinreichende Informationen zu dem Beratungsgegenstand gefehlt (2 BvE 4/23). Mit dieser Entscheidung hatte der Zweite Senat die Tür weit aufgestoßen für Organstreitverfahren, in denen Abgeordnete parlamentarische Informationsrechte geltend machen und per Eilantrag auch inmitten eines laufenden Gesetzgebungsverfahrens durchsetzen können. Diese Tür schließt das BVerfG nun ein Stück weit wieder, indem es die Zulässigkeitsanforderungen im Organstreit erhöht. Das wirkt sich auch auf das Eilverfahren aus: Denn wenn das BVerfG den Antrag direkt in der Hauptsache – dem Organstreit – wie hier gemäß § 24 BVerfGG verwirft, werden auch die Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegenstandslos. Sie können dann eben nicht in einer Folgenabwägung münden, bei der das verfassungsrechtliche Gewicht parlamentarischer Teilhaberechte dann – wie noch in der Heilmann-Entscheidung –womöglich einen Stopp des laufenden Gesetzgebungsprozesses zur Folge hätte.

Ausweitung der Konfrontationsobliegenheit

Ausgangspunkt des Beschlusses vom 9. Juli 2026 sind altbekannte Anforderungen des Verfassungsprozessrechts: Das Rechtsschutzbedürfnis setze voraus, dass der Konflikt für den Antragsgegner vor Anrufung des Gerichts erkennbar geworden ist (Rn. 39, etwa auch: BVerfGE 147, 31 (37 Rn. 19)). Für das parlamentarische Fragerecht hat das Gericht daraus die Konfrontationsobliegenheit entwickelt: Wer die Informationslage für unzureichend hält, muss dies zum Ausdruck bringen. So entsteht nach Vorstellung des BVerfG ein „dialogischer Prozess“ zwischen den beteiligten Organen über die Reichweite der Antwortpflicht (Rn. 40, m.w.N.). Das ist nichts Neues, sondern trägt der Tatsache Rechnung, dass das Organstreitverfahren kein objektives Beanstandungsverfahren, sondern eine kontradiktorische Parteistreitigkeit mit Antragsteller und Antragsgegner ist. Es entlastet auch das BVerfG: Die potenzielle Selbstkorrektur reduziert die Zahl der Fälle, die dann tatsächlich in Karlsruhe landen.

Neu ist aber, was das BVerfG in der knappen Randnummer 41 formuliert: Das Rechtsschutzbedürfnis fehle auch, wenn der Antragsteller vor Klageerhebung „nicht zu erkennen gegeben hat, dass es ihm um die Verteidigung seiner organschaftlichen Rechte geht“. Das gelte insbesondere, wenn in einer politischen Auseinandersetzung Bestimmungen des Grundgesetzes umstritten sind und nicht ohne Weiteres klar ist, ob über den Streit um die materiellen Verfassungsvorgaben hinaus auch ein Kompetenzkonflikt besteht. Bezugnahmen auf vorherige Entscheidungen finden sich hier nicht. Der zweite Senat betreibt Maßstabsbildung und lädt das Verfassungsprozessrecht zugleich mit einer weiteren Anforderung auf, indem von Abgeordneten und Fraktionen nicht mehr nur eine Auseinandersetzung mit der Verfassungsrechtslage (so schon BVerfGE 147, 31 (37 Rn. 19)), sondern ein spezifischer Rekurs auf parlamentarische Rechtspositionen verlangt wird.

Dass eine der Antragstellerinnen den Entwurf in der ersten Lesung für verfassungswidrig gehalten hatte, genügt dem Senat im Lichte dieses Maßstabs nicht: Erkennbar geworden sei nur ein Streit über die Vereinbarkeit des Gesetzes mit Art. 20a GG, nicht die Inanspruchnahme eines Organrechts auf Information und Begründung des Entwurfs (Rn. 45). Aus demselben Grund seien auch die verschiedenen Nachfragen im parlamentarischen Verfahren, der Verweis auf eine Begründungspflicht und die Ankündigung der Antragstellenden, alle rechtlichen Mittel auszuschöpfen, unzureichend gewesen – die Antragsgegner, hier die Bundesregierung und der Bundestag, seien nicht ausreichend konfrontiert worden. Mit dieser allgemeinen Kritik am Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens hätten die Antragstellenden gerade keine spezifischen organschaftlichen Rechtspositionen geltend gemacht (Rn. 46 ff.). Um der Obliegenheit zu genügen, hätten die oppositionellen Abgeordneten hier wohl mehr oder weniger explizit darauf verweisen müssen, dass das aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG folgende Recht auf Teilhabe an der parlamentarischen Willensbildung, welches die hinreichende Information über den Beratungsgegenstand beinhaltet, verletzt sein könnte.

Rechtsgespräch im Parlament

Was der Senat hier verlangt, ist der Sache nach eine Verfahrensrüge, wie man sie aus dem Strafprozessrecht kennt. Wer einen Verfahrensmangel nicht rechtzeitig und insbesondere unter spezifischer Angabe der in Betracht kommenden Rechtsverletzungen – also in der „Sprache des Rechts“ – rügt, verliert bestimmte prozessuale Handlungsmöglichkeiten. Nur ist der Ort, an dem diese Rüge nun anzubringen ist, eben kein Gerichtssaal, sondern der Deutsche Bundestag und seine Ausschüsse.

Damit wird der parlamentarischen Rede eine Funktion zugewiesen, die ihr wesensfremd ist. Die Plenardebatte richtet sich nicht an einen juristischen Spruchkörper, sondern an die Öffentlichkeit und dient der Gewinnung politischer Mehrheiten. Eine Abgeordnete, die in der ersten Lesung erklärt, die Regierung komme mit der Verweigerung von Antworten „nicht durch“ (Rn. 11, 47), sagt in der Sprache des Parlaments eben das, was der Senat in der Sprache des Prozessrechts vermisst. Bleibt diese politisch klare Aussage rechtlich unerheblich, hängt der Zugang zum Verfassungsgericht an einer juristischen Förmlichkeit, die aber in einem politischen (und gerade nicht juristischen) Raum erfüllt werden muss. Zugleich zwingt das Fraktionen dazu, sich bereits während der laufenden Beratungen umfassend rechtlich beraten zu lassen. Zurecht attestieren die Verfahrensbevollmächtigten der Oppositionsabgeordneten der Entscheidung, sie verlange „von parlamentarischer Kritik eine prozessuale Präzision, die dem politischen Alltagsgeschäft fremd ist“ (dazu hier). Ungewiss bleibt auch, wie die Konfrontationsobliegenheit nun im parlamentarischen Ablauf überhaupt erfüllt werden kann. Jedenfalls müssen die betroffenen Rechte aber Teil eines „dialogischen Prozesses“ sein. Angesichts der damit verbundenen Unsicherheit scheint vorstellbar, dass Abgeordnete künftig ihre knappe Redezeit rein vorsorglich auch dazu nutzen, standardisiert auf vermeintlich verletzte Organrechte, etwa aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, hinzuweisen. Eine Verrechtlichung des politischen Raums, die sich darin erschöpft, ritualisierte Formeln aufzusagen, um parlamentarische Informationsrechte zu wahren, kann nicht gewollt sein.

Mit der Entscheidung rückt der Senat die Anforderungen an die Zulässigkeit des Organstreitverfahrens auch merklich in die Richtung der Anforderungen an eine zulässige Verfassungsbeschwerde. Dort verlangt das Gericht als Ausdruck der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde (§ 90 Abs. 2 BVerfGG), dass Beschwerdeführende die spezifische Grundrechtsverletzung bereits im fachgerichtlichen Verfahren geltend machen, damit die Fachgerichte Gelegenheit zur Korrektur erhalten (anschaulich etwa hier). Schon das wird in der Karlsruher Rechtsprechung nicht einheitlich streng gehandhabt und ist in den Details umstritten, weil diese Anforderung den Grundrechtsschutz von der Weitsicht der Prozessführenden – oder typischerweise: ihrer Anwältinnen und Anwälte – abhängig zu machen droht, die bereits im Rechtsstreit vor den Instanzgerichten erkennen müssen, dass es letztlich (auch) um Grundrechte geht. Immerhin aber wird die spezifisch rechtliche Obliegenheit hier auf ein rechtliches Verfahren mit richterlicher Verfahrensleitung projiziert. Noch dazu stellt sich die Verfassungsbeschwerde als Sonderrechtsbehelf im Anschluss an das fachgerichtliche Verfahren dar. Der Schutz der Grundrechte wird in der Breite derweil schon im Vorfeld durch die Fachgerichte verwirklicht. Das rechtfertigt auch strenge Zulässigkeitsmaßstäbe. Für das Organstreitverfahren, bei dem das BVerfG erste und einzige justizielle Instanz zur Wahrung organschaftlicher Rechte darstellt, gilt das gerade nicht. Im Gegensatz zur Verfassungsbeschwerde lassen sich besonders hohe Zulässigkeitshürden hier im Übrigen auch kaum damit begründen, die Arbeitslast des Bundesverfassungsgerichts möglichst gering zu halten: Der Organstreit ist eben kein „Jedermann“-Verfahren, nach § 63 BVerfGG steht nur einem kleinen Kreis an Akteuren der Weg nach Karlsruhe offen.

Folge: Die (weitere) Verrechtlichung des Politischen

Die Entscheidung fasst die Konfrontationsobliegenheit zu weit. Folge könnte sein, dass Oppositionsfraktionen vermehrt auf Textbausteine und vorsorglich vorgebrachte Organrechtsrügen in Plenarreden und Ausschusssitzungen setzen, um für das BVerfG zu dokumentieren, dass man die politische Gegenseite ausreichend konfrontiert hat. Die Beratung wird dadurch nicht rationaler. Auch ist fraglich, ob diese Form der Konfrontation überhaupt dazu beiträgt, Konflikte zwischen Opposition und Bundesregierung auszuräumen. Stattdessen wird die Debatte um ein juristisches Ritual angereichert, das für das politische Gegenüber und die Öffentlichkeit ohne Informationswert ist und allein der Prozessvorsorge dient. Wenn das BVerfG mit der durch die Heilmann-Entscheidung angestoßenen „Verrechtlichung des Gesetzgebungsverfahrens“ hadern sollte (so mutmaßt Johannes Gallon hier im Verfassungsblog), dann ist der beschrittene Weg kontraproduktiv. Zwar beschränkt der Zweite Senat so faktisch den Zugriff auf parlamentarische Informationsrechte per Eilantrag im Gesetzgebungsprozess und stärkt damit die politische Autonomie im Gesetzgebungsverfahren, wofür es in der Tat gute Gründe gibt. Er tut dies aber, ohne sich von der Heilmann-Entscheidung abzuwenden, sondern indem er die Zulässigkeitsanforderungen erhöht. Dies führt jedoch dazu, dass justizielle Anforderungen an parlamentarische Reden und parlamentarisches Wirken gestellt werden. Die Verrechtlichung des politischen Prozesses wird so nicht eingedämmt, sondern letztlich vorangetrieben.

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