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Es gehört zu den Eigenheiten des Grundgesetzes, dass eine Norm, die seit 1949 niemals angewandt worden ist, die verfassungsrechtliche Diskussion in den vergangenen Jahren stärker beschäftigt hat als zahlreiche Vorschriften, die tagtäglich diskutiert, vollzogen und gerichtlich überprüft werden. Art. 15 GG war über Jahrzehnte ein Verfassungstext ohne Verfassungswirklichkeit. Gerade deshalb konnte sich um die Vorschrift in jüngster Zeit ein ungewöhnlich vielfältiger rechtswissenschaftlicher Diskurs entwickeln. Mangels gesetzgeberischer Ausgestaltung und verfassungsgerichtlicher Konkretisierung wurde Art. 15 GG zum Sehnsuchtsort unterschiedlichster Vorstellungen über die wirtschaftspolitische Offenheit des Grundgesetzes: Für die einen ist die Vergesellschaftung die demokratische Speerspitze einer kollektivistischen Eigentumsordnung, für andere eine bloße Ausnahmevorschrift innerhalb einer durch Art. 14 GG geprägten individualrechtlichen Eigentumsverfassung. Der Streit war deshalb von Anfang an mehr als eine wohnungspolitische Kontroverse. Er betraf die grundsätzliche Frage, welche Gestaltungsräume das Grundgesetz dem demokratischen Gesetzgeber im Bereich der Eigentumsordnung eröffnet.

Der Beschluss der großen Regierungskoalition, die Vergesellschaftung privater Mietwohnungsbestände künftig bundesgesetzlich auszuschließen, beendet diese Debatte nicht. Weder werden sich die dogmatischen Fragen rund um Art. 15 GG dadurch erledigen, noch wird die rechtswissenschaftliche Auseinandersetzung ihren Gegenstand verlieren.

Politisch markiert der Beschluss gleichwohl eine Zäsur. Sollte der angekündigte Gesetzentwurf aus dem Geschäftsbereich des sozialdemokratisch geführten Bundesministeriums für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen tatsächlich so verwirklicht werden, entschiede sich der Bundesgesetzgeber bewusst gegen die Nutzung einer prinzipiell verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsmöglichkeit. Ein solcher bundesgesetzlicher Ausschluss kann verfassungsrechtlich tragfähig ausgestaltet werden, wenn er sich als Teil einer materiellen Gesamtentscheidung über die Eigentumsordnung darstellt.

Die späte Karriere einer ungenutzten Verfassungsnorm

Art. 15 GG nimmt innerhalb der Eigentumsordnung des Grundgesetzes eine Sonderstellung ein. Die Vorschrift steht im Grundrechtsteil, dient aber nicht der Gewährleistung individueller Freiheit. Sie ermächtigt den Gesetzgeber vielmehr, Grund und Boden, Naturschätze sowie Produktionsmittel zum Zwecke der Vergesellschaftung in Gemeineigentum oder andere Formen der Gemeinwirtschaft zu überführen. Die Überführung muss durch Gesetz erfolgen; eine Administrativvergesellschaftung ist nicht vorgesehen. Art. 15 GG bezieht sich dabei nicht auf die Rechtfertigung eines einzelnen Eigentumseingriffs, sondern auf die gesetzliche Ausgestaltung einer neuen Eigentumsordnung einschließlich ihrer kompensatorischen Vorkehrungen.

Dass Art. 15 GG über Jahrzehnte unangewendet geblieben ist, hat seine dogmatische Entwicklung in besonderer Weise geprägt. Anders als in Bereichen, die durch eine gefestigte Rechtsprechung oder langjährige Verwaltungspraxis strukturiert werden, fehlten hier nahezu sämtliche dogmatischen Bezugspunkte, die der verfassungsrechtlichen Diskussion üblicherweise als Leitbild dienen: Es existierte weder eine gesetzgeberische Konkretisierung noch eine Leitentscheidung des Bundesverfassungsgerichts, an der sich die Auslegung hätte ausrichten können. Die Folge war ein bemerkenswert offener rechtswissenschaftlicher Diskurs. Wer Art. 15 GG als Ausdruck wirtschaftspolitischer Offenheit verstand, konnte dies postulieren. Wer aus der Einbettung der Vorschrift in den Grundrechtsteil eine besonders enge Bindung an Eigentumsgarantie und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ableitete, konnte sich zudem auf die Systematik und Entstehungsgeschichte stützen. Gerade die Berliner Diskussion um die Vergesellschaftung großer Wohnungsunternehmen hat gezeigt, welche diskursive Kraft einer verfassungsrechtlichen Norm zukommen kann, deren praktische Anwendung bislang ausgeblieben ist.

Die Offenheit rechtswissenschaftlicher Diskussionen darf allerdings nicht mit politischer Entscheidungsfreiheit verwechselt werden. Die Rechtswissenschaft beschreibt Möglichkeiten und Grenzen der Verfassung, rekonstruiert Argumente und entwickelt dogmatische Maßstäbe. Sie ersetzt indes nicht den demokratischen Gesetzgeber. Art. 15 GG entfaltet keine unmittelbare Rechtswirkung; die Vorschrift verweist die Entscheidung über eine Vergesellschaftung vielmehr ausdrücklich dem parlamentarischen Gesetzgebungsprozess zu. Wer ihre Offenheit betont, muss deshalb zugleich akzeptieren, dass der zuständige Gesetzgeber von der verfassungsrechtlichen Ermächtigung Gebrauch machen, aber ebenso entscheiden kann, sie – unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Anforderungen – für bestimmte Sachbereiche nicht zu nutzen. Gerade darin zeigt sich der Unterschied zwischen verfassungsrechtlicher Möglichkeit und demokratischer Entscheidung.

Berlin als verfassungspolitisches Labor

Die Berliner Debatte hat Art. 15 GG aus seinem jahrzehntelangen Schattendasein herausgeführt. Der Volksentscheid vom September 2021 sprach sich für die Vergesellschaftung großer Wohnungsunternehmen mit mehr als 3.000 Wohnungen aus. Zugleich wurde eine Entschädigung unterhalb des Verkehrswerts angestrebt.

Der Senat setzte im März 2022 eine Expertenkommission ein, deren Abschlussbericht vom Juni 2023 mehrheitlich zu dem Ergebnis gelangte, dass eine Vergesellschaftung grundsätzlich verfassungsgemäß ausgestaltet werden könne.¹⁾ Von besonderem rechtswissenschaftlichem Interesse waren allerdings weniger die Mehrheitspositionen als die Sondervoten, die gerade diejenigen Fragen präzisierten, von denen die verfassungsrechtliche Tragfähigkeit eines Vergesellschaftungsgesetzes maßgeblich abhängen würde. Dogmatisch überzeugend rekonstruierten sie den Prüfungsmaßstab des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, die Bemessung der Entschädigung sowie die Bedeutung der Berliner Landesverfassung für landesrechtliche Vergesellschaftungen.

Der Berliner Gesetzgeber entschied sich jüngst nicht für ein konkretes Vergesellschaftungsgesetz, sondern für ein Vergesellschaftungsrahmengesetz, das allgemeine Voraussetzungen künftiger Vergesellschaftungen formuliert, ohne selbst Wohnungsbestände in Gemeineigentum zu überführen.²⁾ Parallel arbeitete die Initiative an einem eigenen Gesetzentwurf für einen Gesetzesvolksentscheid.

Die unbestrittene demokratische Legitimation des Berliner Volksentscheids beantwortet indes noch nicht die bundesstaatliche Kompetenzfrage. Denn der Volksentscheid steht nicht außerhalb der repräsentativen Demokratie, sondern innerhalb der verfassungsrechtlichen Ordnung des Grundgesetzes. Diese kennt im Grundsatz vor dem Hintergrund historischer Erfahrungen vor 1945 aus nachvollziehbaren Gründen keine demokratische Vorrangstellung plebiszitärer gegenüber parlamentarischen Entscheidungen. Vielmehr weist das Grundgesetz dem parlamentarischen Prozess die zentrale demokratische Legitimation zu.

Das Grundgesetz verbindet politische Vielfalt mit rechtlicher Einheit. Es eröffnet den Ländern eigenständige Gestaltungsmöglichkeiten, begrenzt diese jedoch dort, wo bundesgesetzliche Regelungen vorgesehen oder erforderlich sind. Die Kompetenzordnung dient nicht allein der organisatorischen Verteilung staatlicher Aufgaben. Sie strukturiert demokratische Verantwortung selbst.

Die Kompetenzordnung spricht für den Bund

Ausgangspunkt der kompetenzrechtlichen Beurteilung ist Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG. Danach erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung auf die Überführung von Grund und Boden, Naturschätzen und Produktionsmitteln in Gemeineigentum oder andere Formen der Gemeinwirtschaft. Solange der Bund von dieser Kompetenz keinen Gebrauch gemacht hat, verbleibt den Ländern nach Art. 72 Abs. 1 GG grundsätzlich die Befugnis zur Gesetzgebung.

Aus der grundsätzlichen Gesetzgebungsbefugnis der Länder folgt allerdings kein Anspruch auf dauerhafte bundesgesetzliche Untätigkeit. Die konkurrierende Gesetzgebung ist ihrem Regelungsmodell nach gerade auf eine Entscheidung des Bundes angelegt. Entscheidet sich der Bund zu einer abschließenden Regelung, tritt die landesrechtliche Gesetzgebungsbefugnis zurück (so die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, zuletzt im Beschluss zum Berliner Mietendeckel, BVerfGE 157, 223).

Damit ist die verfassungsrechtliche Prüfung eines konkurrierenden Bundesgesetzes allerdings noch nicht abgeschlossen. Für Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG gilt zusätzlich Art. 72 Abs. 2 GG. Danach darf der Bund seine Gesetzgebungskompetenz nur ausüben, wenn die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht.

Die Wahrung der Rechtseinheit verlangt dabei keine vollständige Vereinheitlichung. Sie schließt jedoch aus, dass grundlegende Rahmenbedingungen privater Eigentumsentscheidungen dauerhaft von Land zu Land unterschiedlich ausgestaltet werden. Würde die Entscheidung über Vergesellschaftungen vollständig den Ländern überlassen, könnten unterschiedliche Voraussetzungen, Entschädigungsmaßstäbe und Organisationsformen nebeneinander entstehen. Föderale Vielfalt ist verfassungsrechtlich gewollt. Sie findet ihre Grenze jedoch dort, wo zentrale Elemente der Eigentumsordnung in einem bundesweit verflochtenen Wirtschaftsbereich gefährdet werden.

Daneben ist die Wahrung der Wirtschaftseinheit von Bedeutung: Große Wohnungsunternehmen agieren regelmäßig über Ländergrenzen hinweg. Finanzierung und Unternehmensbewertung erfolgen auf bundesweiten und europäischen Märkten. Unterschiede im Vergesellschaftungsrecht blieben deshalb nicht auf den jeweiligen Landesmarkt beschränkt. Das Grundgesetz eröffnet dem Bund unter diesen Voraussetzungen die Möglichkeit, durch einheitliche Regelungen unterschiedliche landesrechtliche Entwicklungen zu vermeiden. Vorhersehbarkeit rechtlicher Rahmenbedingungen ist dabei kein Sonderinteresse privater Investoren. Sie gehört vielmehr zu den zentralen Voraussetzungen einer Eigentumsordnung, deren Ausgestaltung selbst Gegenstand demokratischer Gesetzgebung ist.³⁾

Die Sperrwirkung des angekündigten Bundesgesetzes

Welche Auswirkungen das angekündigte Bundesgesetz auf landesrechtliche Vergesellschaftungsvorhaben haben wird, lässt sich gegenwärtig noch nicht abschließend beurteilen. Maßgeblich ist nicht die politische Ankündigung, sondern die konkrete gesetzliche Ausgestaltung. Erst der Gesetzentwurf wird erkennen lassen, in welchem Umfang der Bund tatsächlich von seiner Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG Gebrauch machen will und welche Sperrwirkung sich daraus nach Art. 72 Abs. 1 GG ergibt.

Das angekündigte Bundesgesetz wird sich dabei insbesondere an den verfassungsrechtlichen Maßstäben messen lassen müssen, die das BVerfG für die konkurrierende Gesetzgebung und das Phänomen des bewussten Nichtregelns entwickelt hat (BVerfGE 34, 9; 86, 148). Danach ist ein Bundesgesetz unzulässig, das ausschließlich dem Zweck dient, den Landesgesetzgeber von der Gesetzgebung auszuschließen, ohne selbst eine inhaltliche Regelung zu treffen.

Die Gesetzgebungskompetenz des Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG erschöpft sich dabei allerdings nicht in der reinen Alternative zwischen positiver Vergesellschaftung und vollständiger Untätigkeit. Sie umfasst vielmehr auch die gesetzgeberische Entscheidung, die Eigentumsordnung in einem Wirtschaftsbereich wie der Wohnwirtschaft durch den bewussten Ausschluss von Vergesellschaftungen abschließend auszugestalten. Ein solcher Ausschluss kann daher eine verfassungsfeste Sperrwirkung (Art. 72 Abs. 1 GG) entfalten, wenn er nicht als bloßes Verhinderungsgesetz konzipiert ist, sondern sich als Ausdruck einer bewussten, materiell-rechtlichen Gesamtentscheidung darstellt.

Der Regelungsgehalt eines solchen Gesetzes dürfte sich daher nicht auf ein reines Verbot landesrechtlicher Vergesellschaftung beschränken, müsste vielmehr positiv und abschließend festlegen, dass die bundesweite Eigentumsordnung im Wohnungswesen privatwirtschaftlich ausgestaltet bleibt. Zulässig wäre eine solche Festlegung, wenn der Bundesgesetzgeber die betroffene Materie im gesamtstaatlichen Interesse (Art. 72 Abs. 2 GG) inhaltlich vollumfänglich ordnet und das konzeptionelle Absehen von Vergesellschaftungen (insb. als absichtsvolles „beredtes Schweigen“) integraler Bestandteil eines widerspruchsfreien Regelungsgefüges ist. Der Bund müsste insbesondere darlegen, dass der Ausschluss von Vergesellschaftungen ordnungspolitisch notwendig ist, um die Stabilität rechtlicher Erwartungen sowie die Integrität der bundesweiten Eigentums- und Marktstrukturen im Wohnungswesen dauerhaft zu sichern. Da große Wohnungsunternehmen über Ländergrenzen hinweg an überregionalen und europäischen Kapitalmärkten finanziert sind, strahlen lokale Vergesellschaftungsexperimente unweigerlich auf die gesamtstaatliche Wirtschaftseinheit aus. Die im Eigentumsgrundrecht verankerte Vorhersehbarkeit rechtlicher Rahmenbedingungen ist dabei kein Sonderinteresse privater Investoren, sondern die materielle verfassungsrechtliche Bedingung für das Funktionieren dieses Wirtschaftsbereichs. Auf diese Weise könnte ein Verbot landesrechtlicher Vergesellschaftungen von Wohnungsunternehmen als positives, marktsicherndes Steuerungselement in ein gesetzgeberisches Gesamtkonzept des Bundes zur Ausgestaltung der Eigentumsordnung eingebettet werden.

Damit unterschiede sich das Konzept auch von einem Rahmengesetz im Sinne des aufgehobenen Art. 75 GG. Denn ein bundesgesetzlicher Ausschluss landesrechtlicher Vergesellschaftungen setzt keine landesrechtliche Ausfüllung voraus, sondern beansprucht selbst abschließende Geltung. Die Abschaffung der Rahmengesetzgebung durch die Föderalismusreform 2006 steht einem solchen Gesetz daher nicht entgegen.

Das angekündigte Gesetzgebungsvorhaben wird die verfassungsrechtliche Diskussion von der bislang überwiegend abstrakt geführten Kompetenzdebatte auf die Auslegung eines konkreten Bundesgesetzes verlagern. In jedem Fall wird eine „Abschließende Bundesregelung zur Eigentumsordnung“ – ein Gesetz, das den parlamentarischen Entschluss dokumentiert, von einer Verfassungsnorm bewusst keinen Gebrauch zu machen – eine verfassungsrechtlich hochspannende Neuerung darstellen.

Schluss und Ausblick

Der Berliner Diskussion ist zuzuerkennen, dass sie Art. 15 GG in das Zentrum der verfassungsrechtlichen Aufmerksamkeit gerückt hat. Entscheidet sich der Bundesgesetzgeber nun, die Überführung großer privater Wohnungsbestände in Gemeineigentum bundesgesetzlich abschließend zu regeln, trifft er eine politische Entscheidung darüber, dass von der durch die Verfassung eröffneten Möglichkeit in diesem Bereich kein Gebrauch gemacht werden soll. Eine solche Entscheidung bewegt sich innerhalb des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums, den Art. 15 GG gerade voraussetzt.

Die Kritik an einer solchen Entscheidung bleibt möglich und demokratisch legitim. Sie ersetzt jedoch nicht die gesetzgeberische Verantwortung. Das Grundgesetz verpflichtet den Gesetzgeber nicht dazu, sämtliche verfassungsrechtlich eröffneten Handlungsoptionen offenzuhalten. Es überträgt ihm vielmehr die Aufgabe, zwischen ihnen zu wählen. Dass eine bestimmte Möglichkeit nach parlamentarischer Beratung verworfen wird, ist deshalb keine Verkürzung demokratischer Offenheit, sondern Ausdruck demokratischer Gesetzgebung.

Der angekündigte Gesetzentwurf wird nicht sämtliche Fragen abschließend beantworten. Er wird daher die wissenschaftliche Auseinandersetzung über Reichweite und Voraussetzungen von Art. 15 GG nicht beenden. Er enthält vielmehr eine politische Entscheidung darüber, ob die durch Art. 15 GG eröffnete Möglichkeit im Bereich großer privater Mietwohnungsbestände genutzt werden soll. Darin liegt die Aufgabe des demokratischen Gesetzgebers. Art. 15 GG gewährleistet die Offenheit einer verfassungsrechtlichen Option. Er verpflichtet den Gesetzgeber nicht, von ihr Gebrauch zu machen. Vielmehr kann er diese Option bewusst als Teil eines eigentumsrechtlichen Konzepts ausschließen.

Der Beitrag gibt die persönliche Meinung des Autors wieder.

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On 10 July 2026, the European Commission announced that it had preliminarily found Meta in breach of the Digital Services Act (DSA) for the “addictive design” of Instagram and Facebook. Infinite scroll, autoplay, push notifications, and the platforms’ personalised recommender systems, the Commission says, were not adequately assessed for their risks to users’ physical and mental wellbeing, and Meta’s mitigation measures did not meaningfully reduce those risks. The Commission considers that Meta should disable autoplay and infinite scroll by default, build in real screen-time breaks, and make the recommender system “less engagement-oriented.”

Five months earlier, on 6 February 2026, the Commission issued similar preliminary findings against TikTok, in what commentators rightly called the first DSA enforcement action to target platform architecture rather than illegal content, disinformation, or market conduct. Both cases ostensibly rest on the enforcement of the same legal provisions: Articles 34-35 DSA, the general obligation for very large online platforms to assess and mitigate “systemic risks”.

In this blogpost, I will argue that this decision is better understood from its strategic and symbolic dimensions in view of its contestable legal basis. Indeed, as a matter of legality and rule of law, I believe that these findings are on shaky ground and that the Commission knows it. The finding makes more sense read as a strategic opening move in a negotiation than as the enforcement of a settled legal standard. They make even further sense as a symbolic performance of “digital sovereignty” for a domestic and Brussels audience, timed to a media cycle that will have moved on long before any court gets to rule. None of this means the underlying concern is misplaced. Platform design that monetises compulsive use, especially among minors, is a real and serious harm. But the mode of enforcement matters, and I will end by suggesting the Commission has a real alternative that it is choosing not to take.

Rule of Law and the Legality Requirement

The legality principle provides that a public authority may only impose sanctions on the basis of a norm that is sufficiently clear, precise and foreseeable in its application. Anchored in Article 49 CFR and in European jurisprudence on legal certainty, it applies with particular force where the Commission itself acts upon a “novel theory of harm” (addictive design) as an investigator, prosecutor, and quasi-adjudicator.

Articles 34-35 DSA hardly meet this requirement when read against what the Commission is now asking of Meta. Article 34 requires VLOPs to identify and assess “systemic risks” flowing from the “design, functioning and use” of their service, including risks to physical and mental wellbeing. Article 35 requires “reasonable, proportionate and effective mitigation measures, tailored to the specific systemic risks identified”. Legal scholarship on these provisions has seemingly converged on the fact they were drafted to be vague and open-ended to ensure they would be “future proof” and to render the relevant harms “undefined” almost by-design. While these provisions mention that platforms should adapt the design, interface, and recommender systems and while the DSA does address so-called “dark patterns” elsewhere, it does not define addictive design. It does not mention infinite scroll, autoplay, or engagement optimisation. The interpretive path from “assess and mitigate systemic risks of recommender systems to mental wellbeing” to “autoplay must be disabled by default” is one that platform firms will likely deploy considerable resources to challenge on the grounds that they could not have foreseeably reconstructed it in advance from the statute alone.

Crucially, the Commission has the tools to fix this and has chosen not to use them here. Article 35(3) DSA empowers it to issue guidelines on risk mitigation for specific categories of risk, developed together with the Digital Services Coordinators and through public consultation. It has already exercised exactly this ability for the protection of minors, publishing guidelines under Article 28. No equivalent guidelines exist for “systemic risks” in general or – apart from a rather vague Parliamentary resolution – “addictive design” in particular. The Commission is, in effect, adjudicating a novel and highly specific design obligation through an individual enforcement decision against two of the largest platforms in the world, rather than through the general normative instrument the DSA itself makes available for precisely this purpose. The General Court’s first serious engagement with the meaning of “systemic risk,” in its 2025 Amazon judgement, gestured toward the concept as one of large-scale societal risk explicitly declining to import the kind of quantifiable, criteria-based understanding from financial systemic-risk regulation. The decision underlines how much interpretive work is still to be done and how little platforms can rely on it to plan their compliance.

If and when Meta – like TikTok, which has already signalled it will “challenge the Commission’s findings through every means available” – takes the outcome of this investigation to the General Court and eventually the CJEU, we should expect the absence of any published interpretive guidance to be decisive. Courts asked to assess whether a sanction met the legality requirement do not ask whether the underlying harm is real; they ask whether the legal basis, at the moment of the conduct, was sufficiently clear to allow the addressee to know what was expected of it. On that narrow but load-bearing question, the Commission’s own restraint in never converting years of “systemic risk” discourse into binding, addiction-specific guidelines will likely count against it.

I do not think this is lost on the Commission. This is, after all, the same institution that co-negotiated a DSA whose risk provisions were kept deliberately “flexible” enough to remain “future-proof” against a fast-moving technology landscape by mobilising the “efficiency” of supervised corporate risk management. A solution presented, at the time, as a political compromise for the platforms and member states resistant to more prescriptive rules. Having built a regulatory regime centred around risk that avoids hard, litigable rules, the Commission is now enforcing it as though it contained them. Such a constellation of vague law, direct enforcement, and little interpretive scaffolding involving the public seems to be less a straightforward act of law application than a contingent exercise of political authority dressed in legal form.

The Strategic Dimension of Unenforceable Enforcement

While they may be legally contestable and may not pass judicial review, the preliminary findings are strategically significant. Here, the DSA’s enforcement timeline gives the game away. In the Commission’s non-compliance proceedings against X (the first fine issued under these provisions) the final decision arrived roughly seventeen months after the corresponding preliminary findings. A comparable timeline for Meta or TikTok would push a binding, fineable decision into 2027 or later, with subsequent appeals adding years on top of that.

What preliminary findings do achieve immediately is leverage. They put a highly specific, technically legible remedy on the table – disable autoplay, disable infinite scroll, and insert screen-time breaks – before any court has tested whether the Commission may lawfully demand it. This is an offer for negotiation rather than litigation. A negotiation in which Meta can offer voluntary redesign commitments of the kind the DSA’s own commitment-offer mechanism under Article 71 is built to formalise and, thereby, avoid the multi-year uncertainty, legal costs, and reputational drag of contesting the finding outright – especially against a backdrop in which Meta and TikTok have also just been found liable for addictive design before US courts. For the Commission, a negotiated design change, however modest, is a tangible policy win that does not require it to win the harder legal argument about whether Articles 34-35 authorised the demand in the first place. In this sense, the preliminary finding is more about rapidly setting up an issue-specific co-regulatory process conducted mostly behind closed doors, insulated from judicial or public scrutiny of its formal legality or its broader normative desirability.

The Symbolic Dimension of Losing Slowly

The third dimension in which these findings operate is symbolic, and here the audience is not Meta’s legal department but the European public and political establishment. In the press release accompanying the decision, Executive Vice-President for “Tech Sovereignty” Henna Virkkunen framed the action explicitly around law enforcement, and the story that Meta “violated” EU law ran, predictably, in every major outlet within hours. This lands at a moment when the Commission is poised to display the effectiveness of EU-wide platform governance in response to several member states actively debating national minimum-age social media bans that may run counter to the harmonisation ambition of the DSA. It also lands as the Commission is preparing the “Digital Fairness Act” to address exactly this cluster of harms and the mechanisms for their enforcement legislatively. A high-profile finding against Meta – following one against TikTok five months earlier – lets the Commission perform decisive digital sovereignty now, on a timescale compatible with news cycles and EU-level politics, rather than waiting for the time a legally robust process would require.

At the symbolic level, the Commission does not need to win in court, because the temporal horizon of legal success and the temporal horizon of political salience are entirely decoupled. If the final decision fails to pass judicial review, the proceedings will have long since receded from public attention. If it does somehow pass judicial review, the Commission will have another political victory it can release to the press. The DSA’s risk regime, in other words, functions here less as a legal standard than as a stage on which the Commission can visibly discipline “Big Tech,” with the specific harm named – addictive design, “autopilot mode”, compulsive scrolling – doing useful representational work insofar as it renders visible a very particular, individualised, and psychologically framed harm. It also leaves comparatively invisible the underlying business model of advertisement-funded data extraction that the current presidency of the Council holds to be the key to European competitiveness and, not least, the Commission’s own legislative hand in producing the vague framework it is now theatrically enforcing.

The Path Not (Yet) Chosen

I want to be clear about the importance of addressing infinite scroll, autoplay, and engagement-optimised recommenders. These are not merely neutral design choices. The evidence on compulsive use is substantive, and platforms have for years treated “user wellbeing” as a page on their safety centre rather than a meaningful design constraint. Action against these practices is overdue, and in that general sense this is a welcome step.

But welcome and lawful are not the same thing, and welcome and wise are not the same thing either. What the Commission has done is legally dubious, strategically clever, and symbolically potent – three qualities that do not require each other and that, taken together, describe a mode of governance that treats legality as optional so long as the politics work. A Commission genuinely committed to the rule of law in its own enforcement practice has a clear solution: use its guideline-issuing power under the DSA to (democratically) develop, in consultation with member states, civil society, and academia, a proper interpretive framework for what “systemic risk” and “effective mitigation” mean in the context of platform governance. This would also show responsiveness to calls for more meaningful stakeholder involvement in platform governance. Civil society reporting and academic research on the DSA’s risk provisions have been mapping a far broader landscape of platform harms—discriminatory amplification, harmful advertising, manipulative data consent practices, disinformation dynamics, and the distortion of political processes, to name a few—that a narrow addiction frame does not capture holistically. Doing this work openly and publicly, before enforcement rather than instead of it, would cost the Commission some of the expediency and spectacle that makes this kind of “press-release governance” so attractive. Importantly, however, it would also make the next finding against Meta, or TikTok, or whichever platform is next more responsive to public debate and considerably more likely to survive the court challenges that are almost certainly coming.

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Am 6. September 2026 wählt Sachsen-Anhalt einen neuen Landtag, am 20. September folgen Berlin und Mecklenburg-Vorpommern. Ein Blick auf die aktuellen Wahlumfragen macht klar: Die Regierungsbildung im Anschluss an den Wahltag wird aller Voraussicht nach nicht einfach. Denn die politischen Mehrheitsverhältnisse lassen sich vermutlich nicht über Nacht in eine tragfähige Koalition übersetzen. Sofern nicht die AfD eine absolute Mehrheit erreichen sollte, wird daher eine Zusammenarbeit von Parteien nötig, die ideologisch weit voneinander entfernt sind. Die verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Regierungsbildung in den drei Ländern haben unterschiedliche Folgen, die auch weiter in die Regierungszeit hineinwirken können. Denn starre Fristen können zu einer instabilen und schwach legitimierten Regierung führen. Daher gilt: Schneller ist nicht besser!

Von Hinterzimmer-Runden zu komplexen Strukturen

Eine Regierungsbildung mit ihren Sondierungsgesprächen und Koalitionsverhandlungen dauert. Diese Prozesse sind zwar nirgends formal festgelegt, sie haben sich aber in den vergangenen Jahrzehnten in Bund und Ländern ständig weiter ausdifferenziert und inzwischen faktisch verstetigt.¹⁾ Basierten sie früher auf vertrauensvollen Hinterzimmer-Runden zwischen den Parteiführungen, werden heute komplexe Strukturen aufgebaut, die mindestens aus Hauptverhandlungsgruppen und politikfeldbezogenen Arbeitsgruppen bestehen. So sind viele parteiinterne Akteure eingebunden, die verschiedene Strömungen, Regionen und teilweise auch unterschiedliche Ebenen des politischen Systems vertreten: Es ist nicht unüblich, dass einzelne Mitglieder des Bundestags an Koalitionsverhandlungen auf Landesebene teilnehmen – und umgekehrt verhandeln Landesvertreter meist im Bund mit. Ferner wird der Prozess innerparteilich strukturiert, teilweise ist das in den Parteisatzungen vorgegeben: Bereits Zwischenergebnisse von Sondierungen werden festgehalten und veröffentlicht, und fertigen Koalitionsverträgen muss die Partei zustimmen, manchmal sogar per Mitgliedervotum. Das alles braucht Zeit.

Sachsen-Anhalt, Mecklenburg-Vorpommern und Berlin haben gemeinsam, dass sie Schwesterverfassungen aus ähnlichen Gründungsjahren nach der Wiedervereinigung haben – und doch gehen sie mit der Herausforderung einer potenziell langen Regierungsbildungsphase heute recht unterschiedlich um.

Sachsen-Anhalt: Mechanische Fristauslösung

In Sachsen-Anhalt muss sich der neue Landtag am 30. Tag nach der Wahl konstituieren (Art. 45 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt (Verf ST)). Wann der neu konstituierte Landtag den Ministerpräsidenten wählen muss, gibt die Landesverfassung nicht mehr vor. Das war mal anders: Bis zur Parlamentsreform 2020 musste die Ministerpräsidentenwahl innerhalb von 14 Tagen nach der konstituierenden Sitzung des Landtags stattfinden. Heute regelt die Landesverfassung hingegen bloß, dass der Landtag den Ministerpräsidenten ohne Aussprache wählt (Art. 65 Abs. 1 Verf ST). Implizit setzt das aber voraus, dass zu diesem Zeitpunkt bereits eine Mehrheit feststeht – sonst würde eine Wahl ohne Vorstellung und Diskussion reine Zufallsergebnisse produzieren.

Art. 65 Abs. 2 Satz 1 Verf ST legt fest, dass zum Ministerpräsidenten im ersten Wahlgang gewählt ist, wer die Stimmen der Mehrheit der Mitglieder des Landtags erhält. Findet sich im ersten Wahlgang keine Mitgliedermehrheit, greift eine Mechanik: Innerhalb von sieben Tagen findet dann ein zweiter Wahlgang statt. Damit definiert die Verfassung eine zeitliche Obergrenze, innerhalb derer der Landtag einen weiteren Wahlgang vorzunehmen hat.

Kommt die Wahl mit der Mitgliedermehrheit auch im zweiten Wahlgang nicht zustande, dann muss der Landtag innerhalb von weiteren 14 Tagen über die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode entscheiden. Lehnt der Landtag die Beendigung ab, findet unverzüglich ein weiterer Wahlgang statt. Gewählt ist dann, wer die Mehrheit der abgegebenen Stimmen erhält (Art. 65 Abs. 2 Satz 5 Verf ST). So kann ein Ministerpräsident gewählt werden, der nur die Mehrheit der abgegebenen Stimmen erhält („einfache Mehrheit“), nicht aber die Mehrheit der Mitgliederstimmen („absolute Mehrheit“). Bevor in Sachsen-Anhalt eine Minderheitsregierung möglich wird, muss der Landtag also stets über seine eigene Auflösung entscheiden.

Mecklenburg-Vorpommern: Starre doppelte Fristenlösung

Wie in Sachsen-Anhalt muss sich der Landtag in Mecklenburg-Vorpommern spätestens am 30. Tag nach der Wahl konstituieren (Art. 28 Satz 1 der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern (Verf MV)). Nach Art. 42 Abs. 1 Verf MV wählt der Landtag den Ministerpräsidenten ohne Aussprache und mit der Mehrheit seiner Mitglieder in geheimer Abstimmung. Bedeutsam ist Art. 42 Abs. 2 Satz 1 Verf MV: Ist die Wahl nicht innerhalb von vier Wochen nach dem Zusammentritt des neugewählten Landtags erfolgreich, beschließt der Landtag innerhalb von zwei weiteren Wochen über seine Auflösung. Die Auflösung kann der Landtag nur mit der Mehrheit seiner Mitglieder beschließen. Dem liegt der Gedanke zugrunde, einer möglichst stabilen Regierung den Weg zu ebnen.²⁾

Im Gegensatz zu Sachsen-Anhalt ist in Mecklenburg-Vorpommern also kein dezidierter zweiter Wahlgang vorgesehen, der dieselben Mehrheitserfordernisse aufstellt, wie der erste. Das liegt vermutlich schlicht daran, dass der Landtag innerhalb der Vier-Wochen-Frist eine beliebige Anzahl an Versuchen unternehmen kann, einen Ministerpräsidenten zu wählen. Art. 42 Abs. 3 Satz 1 Verf MV bestimmt weiter, dass – sofern der Landtag nicht die Beendigung der Wahlperiode beschließt – am selben Tag ein weiterer Wahlgang stattfindet. Gewählt ist dann, wer die meisten Stimmen erhält („relative Mehrheit“). Damit besteht in Mecklenburg-Vorpommern die Vorgabe, die neue Exekutivspitze innerhalb von ca. 10 Wochen (30 Tage + 28 Tage + 14 Tage) zu wählen. Dies ist verfassungsrechtlich bindend: Wenn es nicht gelingt, findet zunächst die Auflösungsentscheidung des Landtags statt, und wenn der Landtag die Auflösung nicht beschließt, dann wählt er eine Minderheitsregierung. Es gibt also in Mecklenburg-Vorpommern eine feste zeitliche Obergrenze für die abschließende Entscheidung über eine neue Regierung oder Neuwahlen: Nach ca. 10 Wochen muss sie getroffen sein.

Berlin: Maximale Flexibilität für die Regierungsbildung

In Berlin muss das Abgeordnetenhaus spätestens sechs Wochen nach der Wahl erstmalig zusammentreten (Art. 54 Abs. 5 Satz 2 Verfassung von Berlin (VvB)). Es wählt danach mit der Mehrheit seiner Mitglieder den Regierenden Bürgermeister, der vergleichbar mit den Ministerpräsidenten die Spitze der Exekutive darstellt. Dabei ist das Berliner Landesparlament zeitlich ungebunden – es kann die Wahl zum Regierenden Bürgermeister jederzeit ansetzen. Eine Vorgabe, wann ein Wahlgang stattzufinden hat, existiert nicht. Im ersten Wahlgang ist die Mehrheit der Mitglieder des Abgeordnetenhauses notwendig (Art. 56 Abs. 1 Satz 1 VvB). Scheitert diese Wahl, findet ein weiterer Wahlgang statt, bei dem das gleiche Mehrheitserfordernis gilt. Scheitert auch dieser Wahlgang, so ist gewählt, wer in einem weiteren – dritten – Wahlgang die meisten Stimmen erhält (Art. 56 Abs. 1 Satz 3 VvB). Zeitliche Vorgaben zur Regierungsbildung existieren in der Verfassung von Berlin nicht, ihre maximale Dauer ist also offen. Dabei steht in Berlin vor der Einrichtung einer Minderheitsregierung keine vorgegebene Entscheidung des Abgeordnetenhauses über Neuwahlen.

Die Regelungen im Vergleich

Die drei hier betrachteten Landesparlamente müssen sich innerhalb von 30 Tagen bzw. sechs Wochen nach dem Wahltag konstituieren. So bleibt das Parlament handlungsfähig und die neu gewählten Abgeordneten können rasch ihre parlamentarische Arbeit aufnehmen.

Die Vorgaben zur Regierungsbildung unterscheiden sich aber. Eine Frist für die Durchführung des ersten Wahlgangs existiert nur in Mecklenburg-Vorpommern. Die Landesparlamente von Sachsen-Anhalt und Berlin sind hier zeitlich frei. Für alle gilt dabei: Im ersten Wahlgang ist zum Ministerpräsidenten gewählt, wer die Stimmen der Mehrheit der Mitglieder erlangt.

Ein landesverfassungsrechtlich normierter zweiter Wahlgang existiert in Sachsen-Anhalt und Berlin. In Sachsen-Anhalt muss im Anschluss an den erfolglosen ersten Wahlgang innerhalb von sieben Tagen der zweite Wahlgang stattfinden, bei dem dieselben Mehrheitserfordernisse gelten wie im ersten. Das Berliner Abgeordnetenhaus kann zeitlich ungebunden nach dem ersten Wahlgang einen zweiten ansetzen, bei dem wiederum allein die Mitgliedermehrheit einen Regierenden Bürgermeister wählen kann. In Mecklenburg-Vorpommern kann das Parlament innerhalb von vier Wochen beliebig häufig wählen, gefordert ist stets die absolute Mehrheit. Das steht so zwar nicht ausdrücklich im Verfassungstext, lässt sich aber daraus ableiten.

Scheitern in Sachsen-Anhalt der erste und der zweite Wahlgang, entscheidet der Landtag innerhalb von 14 Tagen über seine Selbstauflösung mit absoluter Mehrheit. Lehnt er die Selbstauflösung ab, findet unverzüglich ein weiterer Wahlgang statt, bei dem zum Ministerpräsidenten gewählt ist, wer die einfache Mehrheit erreicht. Auch in Mecklenburg-Vorpommern steuert die Landesverfassung nach erfolglosem Ablauf der Vier-Wochen-Frist auf die Selbstauflösungsentscheidung zu, für die die Landesverfassung dem Landtag zwei Wochen einräumt. Trifft der Landtag diese Entscheidung nicht, findet am selben Tag eine Wahl des Ministerpräsidenten statt, bei der gewählt ist, wer die meisten Stimmen erhält. Scheitert in Berlin der zweite Wahlgang, reicht im dritten Wahlgang die relative Mehrheit aus, um einen Regierenden Bürgermeister zu wählen. Auch diesen Wahlgang kann das Abgeordnetenhaus – passend zur Regelungsstruktur der ersten beiden Wahlgänge – zeitlich nach Belieben ansetzen.

Selbstauflösung oder Minderheitsregierung

Festzuhalten bleibt: In Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt muss der Landtag erst über seine Selbstauflösung entscheiden, bevor er einen Ministerpräsidenten mit relativer Mehrheit wählen kann. Neben den verschiedenen Fristenregimen ist das der prägnanteste Unterschied der betrachteten Landesverfassungen: In Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt hat der parlamentarische Rückhalt des Ministerpräsidenten landesverfassungsrechtlich größeres Gewicht als in Berlin, wo ohne sonderliche Hürden eine Minderheitsregierung landesverfassungsrechtlich akzeptiert wird.

In der Vergangenheit ist es in allen drei Ländern stets gelungen, eine Regierung zu bilden. Sowohl in Sachsen-Anhalt (1994 bis 2002) wie auch übergangsweise in Berlin (2001 bis 2002) gab es bereits Minderheitsregierungen, die durch die PDS/Linke toleriert wurden.³⁾ Tendenziell hat die Dauer der Regierungsbildung dort in den vergangenen Jahren zugenommen. Deutlicher ist aber ein anderer Zusammenhang für Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern: Lagerübergreifende Regierungsbildungen (also Große Koalitionen, Jamaika-Koalitionen und Ampel-Koalitionen) dauern mit durchschnittlich 52 Tagen von der Wahl des Landtags bis zur Wahl des Ministerpräsidenten um 30 Prozent länger als lagerinterne (rot-grüne Koalitionen, SPD-Linke, christlich-liberale) mit durchschnittlich 40 Tagen. Die Zahlen über die Dauer der Regierungsbildung in Berlin hingegen sind von einzelnen Verhandlungssituationen geprägt, etwa der nach vier Wochen gescheiterten Verhandlungen über eine Ampel-Koalition nach der Wahl 2001.

Auch der Umfang der Koalitionsverträge ist deutlich angestiegen: Hatte er 2006 in Sachsen-Anhalt noch 80 Seiten, waren es 2021 immerhin 150. Damit war der dortige Koalitionsvertrag länger als der Vertrag der Ampel-Koalition im Bund. Auch in Mecklenburg-Vorpommern kann man ein Wachstum verzeichnen, das nicht ganz so stark ist: 2002 hatte der Koalitionsvertrag 55 Seiten, 2021 waren es 82 Seiten. Wiederum sind für Berlin unsystematische Ausnahmen sichtbar, die etwa bei der rot-rot-grünen Koalition 2016 zu einem sehr langen Koalitionsvertrag auf 190 Seiten führten.

Aus diesen Erfahrungen folgt, was auch ohne die Auswertung der Zahlen plausibel ist: Je heterogener eine Koalition, desto schwieriger und langwieriger wird es, sie zu bilden. Externer Druck, dass der Verhandlungsprozess innerhalb einer vorgegebenen Frist abzuschließen ist, kann dann sogar in den Verhandlungen selbst taktisch genutzt werden. Bessere Ergebnisse kommen dadurch aber kaum zustande.

Eine Frist braucht es nicht

Im Vergleich der Landesverfassungen stellen sich drei Fragen: Erstens, woraus resultieren diese Unterschiede, zweitens, welche potenziellen Folgen haben sie, und drittens: Inwiefern bieten sie den Ländern Gelegenheit, für die Verfassungsentwicklung voneinander zu lernen? Die erste, verfassungshistorische Frage wollen wir hier nur aufwerfen und ihr an dieser nicht weiter nachgehen; sie stellt einen relevanten Forschungsgegenstand für die vergleichende Verfassungsgeschichte dar.

Eine klar definierte Frist für den Abschluss der Regierungsbildung mag zunächst plausibel erscheinen. Die Frist sorgt für zusätzlichen Druck, die Koalitionsverhandlungen zügig durchzuführen und abzuschließen. Insofern wird sichergestellt, dass der neue Landtag rasch seine Wahlfunktion erfüllt, Ergebnisse „liefert“ und eine Regierung ins Amt bringt.

Die politische Realität wird aber 2026 zu komplexen Koalitionsmodellen führen, die fraglos schwerer zu verhandeln sind als rein lagerinterne. Dies resultiert in einer doppelten Herausforderung: Da – inhaltlich – die ideologischen Distanzen größer sind, bedarf es detaillierter Koalitionsverträge. Um diese – prozedural – zu erstellen, ist es erforderlich, mehr Personen in die Verhandlungen einzubinden, um für Akzeptanz innerhalb der Parteien und ihrer Strömungen, sozialen Gruppen und Regionen zu sorgen. Insofern erfordert die zu verhandelnde Koalition mehr innerparteiliches Akzeptanzmanagement, denn auch darauf kommt es in Koalitionsverhandlungen stets an: einerseits mit den künftigen Koalitionspartnern gemeinsame Lösungen zu finden, andererseits auch die eigene Partei „mitzunehmen“ und für den Koalitionsvertrag Unterstützung zu sammeln. All das benötigt Zeit.

Verkürzt man sie, so hat das direkten Einfluss auf die Koalitionsverhandlungen: Ein Koalitionsvertrag könnte kürzer gefasst und allgemeiner gehalten werden. Dies reduziert aber seine Verbindlichkeit und schwächt voraussichtlich die Akzeptanz in den beteiligten Parteien selbst. So dürfte es im Ergebnis schwerer werden, die entsprechende Mehrheit in der geheimen Wahl des Regierungschefs tatsächlich herzustellen. Die unentdeckten Abweichler bei der Kanzlerwahl 2025, aber auch Vorgänge wie bei der erfolglosen Wiederwahl von Heide Simonis 2005 sind hier mahnende Beispiele.

Zudem können die Parteien den Ausweg wählen, sich im Koalitionsvertrag mit „Formelkompromissen“ zu begnügen und insofern die eigentlichen inhaltlichen Verhandlungen in den politischen Gestaltungsprozess nach der Regierungsbildung selbst zu verlagern. Das würde die aufwändige politische Koordination innerhalb der Koalition aber nur verlagern – von den Verhandlungen ins Regierungshandeln. Die Konsequenz wäre, dass gesetzgeberisches Gestalten der Koalition länger dauern würde. Den Gewinn einer schnell gebildeten Regierung würde man sich also dadurch erkaufen, dass diese Koalition schwerfälliger wäre.

Sicherlich ist es wünschenswert, bald nach der Landtagswahl auch den Regierungswechsel herbeizuführen. Dabei muss man aber beachten, dass Fristen gerade das erzeugen können, was sie eigentlich verhindern sollen: eine instabile, schwach legitimierte Regierung. Denn, wenn man die verfassungsrechtlich vorgegebene Geschwindigkeit nur dadurch erreichen kann, dass eine wacklige Koalition entsteht, ist das weder für das Regierungshandeln noch für das Staatsvertrauen sinnvoll. Eine Frist, die eigentlich dazu dienen soll, zügig eine handlungsfähige Regierung hervorzubringen, kann Not-Koalitionen produzieren, deren parlamentarischer Rückhalt schwach ist und die sich daher als handlungsunfähig erweisen.

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